浙江省县级土地利用总体规划修改技术指南

浙江省县级土地利用总体规划
修改技术指南
(征求意见稿)
浙江省国土资源厅
二○一四年五月
前言
为了规范浙江省县级土地利用总体规划（以下简称“县级规划”）修改工作，提高规划的科学性和可操作性，推进土地利用总体规划工作的制度化、科学化和规范化，根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、国土资源部《县级土地利用总体规划编制规程（征求意见稿）》等有关法律、法规和文件，特制订本规划修改技术指南。

本指南由总则、规划修改内容、中心城区规划修改内容、成果要求、规划修改审查要求和报批管理等五章和五个附录组成，内容覆盖了浙江省县级土地利用总体规划修改的内容、要求、成果及审查报批。

本指南的附录A至附录E是指南的组成部分。

本指南由浙江省国土资源厅提出并负责解释。

目录
第一章总则 (1)
一、范围1
二、术语和定义 (1)
三、规划修改依据 (1)
四、规划修改原则 (1)
五、规划修改主体 (1)
六、规划范围与期限 (2)
第二章规划修改的内容 (3)
一、规划目标修改 (3)
二、前期专题研究 (3)
三、主要用地规划修改重点 (4)
四、土地利用空间布局优化 (5)
第三章中心城区规划的修改内容 (7)
一、中心城区土地利用规划范围 (7)
二、中心城区土地利用规划主要修改内容 (7)
第四章成果要求 (8)
一、规划文本 (8)
二、文本修改说明 (8)
三、规划图件 (10)
四、规划附件 (10)
第五章规划修改审查要求和报批管理 (11)
一、审查重点内容 (11)
二、评审报批 (12)
三、成果管理 (12)
附录A术语及定义 (13)
附录B土地规划分类代码及含义 (14)
附录C土地用途区最小上图面积规定 (17)
附录D建设用地空间管制区最小上图面积规定 (17)
附录E 县级土地利用总体规划文本表格 (18)
第一章总则
一、范围
本指南适用于浙江省县（市、区）土地利用总体规划的修改工作。

县（市）土地利用总体规划包含中心城区的土地利用总体规划，区级土地利用总体规划无需编制中心城区土地利用总体规划。

二、术语和定义
附录A中的术语和定义适用于本指南。

三、规划修改依据
法律法规。

包括《中华人民共和国土地管理法》等有关土地利用总体规划的法律、法规及规章制度。

指导性文件。

包括国土资源部、浙江省国土资源厅有关土地利用总体规划修改、修编的通知和要求等指导性文件。

技术标准。

国家和省有关土地利用现状分类、土地利用数据库和土地利用规划等技术标准。

相关规划。

上级土地利用总体规划、地方国民经济和社会发展规划、城乡规划及相关部门规划等。

四、规划修改原则
本次规划修改应遵循的原则包括：
评估前置、依法修改——根据评估结论，遵循法律法规，开展规划修改；
上下结合、统筹兼顾——重视与上级规划的衔接，统筹安排土地利用；
充分协调、公众参与——与相关规划充分衔接，广泛听取政府、部门、专家和社会公众的意见。

五、规划修改主体
县级规划修改主体为县级人民政府。

县级规划的组织编制工作由县级国土资源行政主管部门负责。

规划修改主体所选择的承担县级规划的编制技术单位和人员，应符合国家有关土地规划机构资质认证的规定。

六、规划范围与期限
（一）规划范围
规划范围分两个层级：县级规划范围与原规划一致；县级中心城区规划范围可根据实际情况修改调整，该范围不得分割乡级行政管辖界线。

（二）规划期限
规划期限与原规划期限一致，但必须明确规划修改的基期年。

第二章规划修改的内容
规划修改内容主要阐述规划重点修改的从基期年到规划期末的土地利用安排，包括规划目标、主要用地规划、土地利用空间布局优化等。

一、规划目标修改
（一）控制指标
规划修改的约束性指标包括：耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模；
规划修改的指导性指标包括：人均城镇工矿用地、万元二三产业增加值用地量。

（二）规划目标
规划应根据控制指标确定相应的规划目标。

其他规划目标包括：6度以下基本农田面积、永久基本农田面积、新增建设用地规模、新增建设占用耕地面积、耕地补充面积、人均农居点用地等。

其中新增建设用地规模、新增建设占用耕地面积、耕地补充面积等增量目标需按原规划期限和修改基期年到规划期末两个时间段来分别制定。

（二）土地利用结构调整目标
1、在对各类用地结构和规模进行审核、达到综合平衡的基础上，协调拟订土地利用结构调整目标。

2、规划期末的各类用地结构和面积须符合相关控制指标要求。

二、前期专题研究
规划修改前须按要求开展土地利用战略研究、耕地和基本农田保护、生态保护、节约集约用地、城乡建设用地扩展边界划定等五个专题研究，其他专题可视地方实际情况另行开展。

五个专题总体要求为：
专题一：土地利用战略研究。

根据经济社会分析人口、产业、节约集约、资源、生态，分析困难机遇，明确土地利用发展方向，科学预测各类建设用地需求,明确发展规模，提出发展目标。

专题二：耕地和基本农田保护。

摸清当地耕地现状及后备资源情况，查清基
本农田数量、质量、地类构成，查清耕地污染、灾毁情况，查清标准农田、“两区”建设情况，根据本县实际，提出划定永久基本农田的标准、规范、规模。

专题三：生态保护。

查清自然保护区、地质灾害易发区、森林公园、风景名胜区、地质公园、生态公益林、饮用水源保护区、历史文化资源保护区分布、控制保护范围和各部门建设要求，提出本县（市）生态红线划定的依据、标准、规模。

专题四：节约集约用地。

查清低效用地、存量土地、地下空间、批而未供土地的分布、规模、类型、范围，针对不同类型提出相应对策、建议，体现由增量规划向存量规划的转变。

专题五：城乡建设用地扩展边界划定。

按照优化开发空间、节约集约用地和多规融合的要求，探索不同类型城乡建设用地扩展边界（城乡开发边界）划定的方法，并用以指导乡镇土地利用总体规划城乡建设用地扩展边界的划定工作。

三、主要用地规划修改重点
1、生态用地保护规划
强调统筹协调生态屏障用地与生产、生活用地，划定县级生态保护红线，将红线范围内的重要生态环境功能区域作为保护的重中之重。

拟定乡镇生态红线的划定标准和要求，制定严格保护措施。

2、耕地和基本农田保护规划
严防死守保护耕地和基本农田，必须坚持数量与质量并举。

将规划土地整理复垦开发补充的质量等级高且集中连片的耕地划为基本农田整备区。

科学合理地划定永久基本农田保护区，合理确定乡镇永久基本农田地块的划定标准和要求。

允许在基本农田保护区但非永久基本农田的区域内预留建设占用耕地规模。

3、建设用地规划
根据新型城镇化要求，建设用地规划须全面厉行节约集约，从外延扩张型规划转变为内涵挖潜型规划。

通过科学合理划定城乡建设用地扩展边界来严格管控城乡建设用地空间布局，新增城乡建设用地落位于城乡建设用地扩展边界内。

其中城镇建设用地结合镇域发展战略进行用地布局优化，现状城镇引导高效利用，加强存量挖潜，明确低效用地再开发利用的规模、分布和范围，新增城镇建设用地应依托现状城镇集
聚发展；合理引导中心村布点规划，优化农村居民点用地布局。

交通水利设施用地与其他建设用地主要落位于城乡建设用地扩展边界以外，应统筹安排县域内重点交通水利基础设施等项目。

暂无法定位的基础设施项目、民生项目及列入省级重点产业项目库的项目用地，原则上按不超过新增建设用地总量的10%预留新增建设用地指标，预留指标的具体使用方式在规划实施中参照省国土资源厅相关政策文件要求。

四、土地利用空间布局优化
（一）“三线”划定
为维护国土开发利用秩序，健全土地利用总体规划体系，严格用途管制，本次规划修改中须划定国土空间开发三条底线。

这三线是指生态红线、永久基本农田红线和城乡建设用地扩展边界。

1、生态红线划定要求
——水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄、水产种质资源保护区、国家级海洋特别保护区和海洋公园等重要生态功能区应划入。

——水土流失敏感区、河湖滨岸敏感区和海岸带灾害敏感区、红壤丘陵山地区、海洋生物多样性敏感区、海岸侵蚀敏感区、海平面上升影响区和风暴潮增水影响区等生态环境敏感脆弱区应划入。

——国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等禁止开发区应划入。

2、永久基本农田红线划定要求
——已核查验收的标准农田，粮、棉、油、蔬菜等生产基地内的耕地，农业科研、教学试验田，高标准基本农田、粮食生产功能区、禁止建设区内的耕地应优先划入。

——集中连片、田块平整规整、灌排设施完善、土壤肥沃无污染、水土保持良好的且坡度较小、旱涝保收、高产稳产的耕地等应划入。

3、城乡建设用地扩展边界划定要求
——城乡建设用地扩展边界在建设用地适宜性评价、新增建设用地需求分析以及与其他相关规划协调的基础上，根据各类建设用地规模控制指标，经多方案比较划定；
——城乡建设用地扩展红线划定时应充分考虑保护耕地和生态用地，应尽量避让基本农田、地质灾害危险区、泄洪滞洪区和重要的生态环境用地，尽可能利用低丘缓坡用地、荒地和滩涂等非耕地和未利用地。

——在城乡建设用地集聚发展的片区外，沿行政界线、路、河流、山体、绿化带等具有明显隔离作用的标志物为范围界限划定建设用地扩展边界红线。

——应当按照点轴发展规律，形成大城市组团式发展、中小城市紧凑发展、小城镇和农村居民点集聚发展的土地利用格局。

——应充分与城市规划适建区衔接。

（二）土地用途分区
县级规划编制，应根据划定的“三线”，并结合实际划定基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区。

土地用途分区的划定要求和管制规则同国土资源部《县级土地利用总体规划编制规程》的相关要求。

土地用途区最小上图面积符合附录C的要求。

（三）建设用地空间管制
为加强对建设用地的空间管制，按照保护资源与环境优先，有利于节约集约用地的要求，划定城乡建设用地扩展边界和禁止建设边界，形成适宜建设区、限制建设区和禁止建设区3个区域。

区域划定时应根据划定的“三线”，并结合实际划定建设用地空间管制分区。

1、禁止建设区的划定
禁止建设区应包括生态红线范围、永久基本农田范围和其他具有重要生态功能和价值的区域。

禁止边界为禁止建设区的边界线，划定时应充分衔接生态环境保护相关规划、农业发展相关规划的保护边界。

2、适宜建设区的划定
适宜建设区是城乡建设用地扩展边界范围内扣除无法避让的绿心、绿肺等禁止建设区后形成的区域范围。

3、限制建设区的划定
辖区范围内除适宜建设区、禁止建设区外的其他区域划入限制建设区，该区域在其他两区划定后最后划定。

建设用地空间管制分区的最小上图面积参照附录D。

第三章中心城区规划的修改内容
一、中心城区土地利用规划范围
中心城区规划范围不得分割乡级行政管辖界线。

区级中心城区位于市级中心城区范围内的，不再另行编制区级中心城区规划。

中心城区规划范围内的乡（镇、街道）不再另行修改编制乡镇规划。

在中心城区控制边界内分扩展边界内（以下简称“圈内”）和扩展边界外（以下简称“圈外”）来分别进行规划修改和用途管控。

二、中心城区土地利用规划主要修改内容
（一）根据县级规划的发展要求，明确中心城区的功能定位和发展目标。

（二）明确中心城区所能容纳的人口总量，明确中心城区的人均建设用地标准和建设用地规模。

（三）明确中心城区建设用地的发展方向、布局形态和空间拓展边界。

根据人口、经济、社会发展情况和城乡建设用地增减挂钩潜力等因素，明确中心城区城乡建设用地扩展边界规模，按照保护资源和环境，有利于节约集约用地，避让优质耕地和重要生态环境用地的要求，以村界或路、桥、河流、山体等明显标志物，划定中心城区城乡建设用地扩展边界，并与城市规划充分衔接。

（四）圈内根据实际发展需求，充分衔接城市规划，细化圈内用地的空间结构，并进行功能分区引导，将用地功能分区细化为商业、居住、工业、公共服务等类型；
（五）大力推进中心城区存量用地盘活挖潜，加大地上地下空间开发利用力度，明确中心城区低效用地再开发利用的范围和面积。

（六）圈外做好与交通能源水利规划、村庄布点规划等，与周边其他用地布局相协调，统筹安排用地，并与相关规划充分衔接。

（七）明确规划期内中心城区的重点基础设施建设项目。

（八）其他规划修改内容包括耕地和基本农田保护、生态保护等参照《乡级土地利用总体规划修改技术指南》的相关要求。

第四章成果要求
县级规划修改成果包括规划文本、文本修改说明、图件及附件。

一、规划文本
（一）规划文本格式
规划文本格式采用法律条款式，统一使用法定的计量单位，计量单位规定同《浙江省县级土地利用总体规划编制导则（试行）》。

（二）规划文本内容
规划文本内容应针对以下章节，确定修改后的规划内容，包括：
1、规划总则（依据、原则、期限、适用范围等）；
2、规划目标与控制指标（包括县域总体目标、土地利用目标与土地利用结构调整目标等）；
3、土地利用结构调整和空间布局优化（包括土地利用结构调整、布局优化、“三线”划定、用途分区和管制分区等）；
4、主要用地规划（包括生态环境保护用地规划、耕地和基本农田保护规划、建设用地规划、节约集约用地规划和土地整治规划等）；
5、中心城区规划；
6、乡镇土地利用控制；
7、规划实施与管理措施；
8、附则。

（三）规划文本附表
规划文本附表详见附录E。

二、文本修改说明
文本修改说明内容应包括：
1、规划修改必要性。

阐述规划修改的原因、必要性和过程。

2、规划修改方向和重点。

阐述规划修改目的、土地利用战略调整方向，用地规模、功能布局等规划修改重点。

3、规划基础数据的说明。

重点说明土地利用现状数据与土地利用总体规划现状数据之间的转换情况。

4、规划条文修改说明（本章也可根据需要单列一本）。

按照新的规划修改文本条文次序，对照原规划文本，逐条说明条文的修改情况。

原规划文本以条文形式的，可以逐条进行对照说明；原规划文本以章-节-段落形式的，根据内容可以逐节或逐段进行对照说明，对部分重点要点段落可以突出说明。

（1）修改的总体情况
介绍规划修订版文本完成后的总体情况，文本的大纲结构修改情况，修改的重点内容等，说明保留、增加、修改和删除的条文数。

（2）修改的主要内容
按照新的规划修改文本，逐条说明修改情况。

主要类型有保留条文、增加条文、修改条文、删除条文。

原条文内容：列出主要内容。

可以省略不重要内容，特别是原文本与规划编制导则一致的内容，用省略号代替。

修改条文内容：第X条。

（3）修改情况
保留条文，与原条文保持基本一致的条文。

***可以仅体现新条文内容，无原条文内容。

增加条文，新文本在原文本基础上新增加的条文。

***无原条文内容。

修改条文，在原条文基础上有修改的条文。

删除条文，新文本中未出现的条文。

***可以集中描述，无新条文内容。

（4）修改理由
修改理由应尽量详细，修改的条理清晰、论据充分、符合逻辑、结论合理。

可以引用专题的内容、参考相关规划的内容、规划编制过程中的分析过程等。

六大控制指标的调整、空间布局的调整、三线划定等需要重点阐述修改的理由。

5、规划修改方案评价。

对比分析规划修改前后规划战略、目标、结构、布局等规划重点内容，就规划修改方案科学性、可行性、与经济社会发展适应性等
进行评述。

6、各部门规划的协调情况。

7、规划中公众参与的情况。

8、特色创新等其他需要说明的问题。

三、规划图件
图件分为必备图件和其他图件。

1、必备图件为十幅：土地利用总体规划修订基期年现状图、土地利用总体规划图、中心城区土地利用总体规划修订基期年现状图、中心城区土地利用总体规划图、建设用地空间管制分区图、建设用地空间管制分区修改前后对比图、基本农田保护规划图（含永久基本农田红线）、重点建设项目用地布局示意图、低效用地再开发利用专项规划图、土地整治专项规划图。

2、其他图件：可根据实际需要，编制土地适宜性评价图、土地开发整理复垦潜力分析图、“两规”衔接图和专题规划图等图件。

3、编制图件的基本主要依据《县级土地利用总体规划1：5万比例尺图式》（简称《图式》）。

各类图件修改时的属性代码、符号应用、色彩标准、字体注记、图框整饰和附图编绘等，均应执行《图式》要求。

四、规划附件
规划修改附件的主要内容包括规划编制过程中形成的专题研究报告、工作报告、基础资料、会议纪要、部门意见、专家论证意见、公众参与记录等。

第五章规划修改审查要求和报批管理
一、审查重点内容
（一）控制指标与规划目标的审查
1、控制指标的审查标准
（1）约束性指标：规划修改后的耕地保有量面积、基本农田保护面积不得小于上级下达的指标；城乡建设用地规模不得大于上级下达的指标。

（2）指导性指标：规划人均城镇工矿用地、万元二三产业增加值用地量不得大于上级下达的指标。

2、其他规划目标审查标准
规划新增建设用地目标的合理性检查；规划新增建设占用耕地比例比原规划目标有所下降；耕地补充面积目标合理性检查；永久基本农田面积符合相关要求；规划耕地坡度6°以下基本农田数量比原规划目标有所上升；规划人均农居点用地目标合理性检查。

3、预留指标审查标准
审查新增建设用地预留数量控制和用途要求是否符合本指南要求。

（二）土地利用结构调整目标的审查要求
1、调整后的各类土地面积应符合规划目标。

2、以内涵挖潜为主，体现节约集约用地理念。

3、增减一致、总量平衡，符合数、表、文一致。

（三）对土地用途区的审查
1、土地用途区划定符合本指南要求；
2、土地用途区的最小上图面积符合附录C的要求。

（四）对建设用地空间管制区的审查
1、禁止建设区的划定应符合本指南要求，且禁止建设区应包含生态红线和永久基本农田红线范围。

2、适宜建设区的划定应符合本指南要求，且城乡建设用地扩展边界内的宜
建规模应符合不超过新增建设用地目标面积的1.2倍要求；报部的中心城区扩展边界不得更改。

3、建设用地空间管制区在整个行政区域内全覆盖，区与区之间不能重叠。

4、建设用地空间管制区的最小上图面积符合附录D的要求。

（五）对中心城区土地利用总体规划的审查
1、审查圈内中心城区用地规模是否与城市规划用地规模相衔接；
2、审查圈内用地功能分区是否合理；
3、审查圈外重点基础设施项目和农村居民点用地等安排是否与相关部门用地需求相协调。

二、评审报批
规划基数确认应符合《浙江省土地利用总体规划基数转换审定办法》的具体规定；规划的评审报批应符合《浙江省县级土地利用总体规划评审报批办法》的具体规定。

三、成果管理
（一）公告
县级规划经依法批准后20天内，县级人民政府应当在本行政区域内予以公告。

公告应当包括下列内容：规划目标、规划期限、规划范围、中心城区规划范围、土地用途分区及管制规则、建设用地空间管制及管制规划、城镇和农村居民点用地规模、基本农田分布、基础设施建设安排、土地开发整理复垦项目安排、批准机关和批准日期、违反规划的法律责任等。

公告可以采取多种形式，可以利用新闻媒体、报纸等，也可以制作宣传手册、公告牌，也可以利用国土资源网站、政府网站予以公告等。

（二）建档
县级规划修改批准后，县级国土资源部门应建立规划修改档案。

规划成果应送市级国土资源管理部门和省国土资源厅备案。

附录A术语及定义
1、生态红线
是指最为严格的生态保护空间，是确保国家和区域生态安全的底线，其内涵包括以下三个方面：（1）生态服务保障线：指提供生态调节与文化服务，支撑经济社会发展的必需生态区域；（2）人居环境安全屏障线：指保护生态环境敏感区、脆弱区，维护人居环境安全的基本生态屏障；（3）生物多样性维持线：指保护生物多样性，维持关键物种、生态系统与种质资源生存的最小面积。

2、永久基本农田红线
是指为确保土地资源可持续利用和经济社会可持续发展，在规划基本农田保护区中，划定的实行永久保护，严控任何非农建占用的粮棉油生产基地、有良好水利和水土保持设施的高产、稳产优质耕地的范围界限。

3、城乡建设用地扩展边界
是指为控制城乡建设用地蔓延和保护土地资源，满足一定时期城乡发展空间需求，并能有效控制城乡用地规模而划定的边界线。

4、低效用地
是指国有建设用地使用者依法取得土地使用权后，在规定的期限内建设状况达不到闲置土地认定的标准，但未达到土地出让合同（含项目入园投资协议书）约定的容积率、投资强度的50%的建设用地（不包含政府同意企业预留用于发展空间的用地）。

5、闲置土地
一是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；二是已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地。