国外生态农业立法及其对我国的启示

第２９卷第４期Ｖｏｌ．２９，Ｎｏ．４
２００８年８月Ａｕｇ．２００８江西理工大学学报ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＪＩＡＮＧＸＩＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＯＦＳＣＩＥＮＣＥＡＮＤＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ
收稿日期：２００８－０１－２２
基金项目：江西省教育厅高校人文社科重点研究基地招标立项（赣教社政字［２００８］５号）、江西理工大学环境资源法研究中心资助课题“创建
资源节约型、环境友好型社会法律问题研究”作者简介：梁剑琴（１９７９－），女，讲师．
文章编号：１００７－１２２９（２００８）０４－００５６－０３
国外生态农业立法及其对我国的启示
梁剑琴１，唐忠辉２
（１．江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州３４１０００；２．天津理工大学政法学院，天津３０００００）
摘要：生态农业是农业可持续发展的一种形态，它的发展需要法律手段的规范、引导和保障。

国外许多国家和地区都在大力发展生态农业，并且制定有专门的发展生态农业的法律或政策，有许多具参考价值的制度安排。

我国生态农业立法体系分散，法律规范过于原则，具体制度存在缺陷。

应借鉴国外国家和地区的成功经验，制定促进生态农业发展的专门法规，完善配套规范，健全具体制度，为生态农业发展提供坚实的法律保障。

关键词：生态农业；立法；启示；法律保障
中图分类号：Ｄ９２２．３２文献标识码：Ａ
生态农业（ＥｃｏｌｏｇｉｃａｌＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ）一词最初是由美国密苏里大学土壤学家威廉・阿尔布瑞奇（ＷｉｌｌｉａｍＡｌｂｒｅｃｈｅ）在１９７０年提出的［１］。

１９７６年英国苏塞克斯大学（ＳｕｓｓｅｘＵｎｉｖ．）农学家华莘屯（Ｍ．Ｋ．Ｗｏｒｔｈｉｎｇｔｏｎ）对欧洲有机农场进行调查并亲自试验，于
１９８１年对
“生态农业”提出了新的认识，她认为生态农业是生态上能自我维持、低输入，经济上有生命力，在环境或伦理和审美诸方面不产生大的、长远的及不可接受的变化的小型农业系统［２］。

此后，不断有学者从不同的角度提出自己的观点和看法。

总的说来，西方“生态农业”的概念是顺应农业发展生态化趋势，特别是对欧美当时盛行一时的“有机农业”的承传、吸纳和提高，从而形成的多种替代农业概念的整合和集成。

生态农业的概念一提出，立即得到了广泛的重视和响应。

很多国家纷纷开展了理论研究和实验。

１９６９年北大西洋公约组织各国率先开始行动，专门成立了现代社会挑战委员会，处理有关部门环境问题的多边实验项目，生态农业就是其中最重要的项目之一。

美国比较著名的罗代尔研究中心以及许多大学生态研究所，也开展了生态农业研究和实验示范。

英国在１９７５年
成立了国际生物农业研究所，专门研究生态农业和生物农业。

德国、
荷兰、瑞士等国也先后建立起各种不同类型、不同规模的生态农场，并且发展很快。

与此同时，发展中国家也开始了生态农业的理论研究与实践。

其中发展较快的有东南亚的菲律宾、
泰国、印尼等国，取得了许多有益的经验。

自８０年代生态农业在我国正式提出并开始实践以来，生态农业得到了各级政府、有关部门、农业经济组织和农民的积极响应。

生态农业在我国发展很快，生态经济建设已经进入到以县为单元有计划地组织开展阶段［３］。

生态农业作为一种可持续的生产活动，在效益取得方面具有长期性，与以往的农业生产方式不同的是侧重于在农业资源保护和生态环境改善的基础上发展农村经济，这样就不可避免地会给部分市场主体带来利益上的矛盾和冲突［４］。

因此，要协调
解决发展生态农业过程中产生的资源环境保护和利用的关系，农民和政府、
农业经济组织、社会公众的关系，地方短期利益与长远利益的关系，经济快速增长和可持续发展的关系，实现和谐发展，就必须加强生态农业的保障体系建设，健全和完善相关法律法规，通过法律手段来规范、协调和引导农业生产活动中的主体行为，促进生态农业的和谐发展。

一、国外生态农业立法考察
在世界很多国家和地区，政府制定了鼓励生态农业发展的专门政策和法律，以支持生态农业的发展。

以下对几个具有代表性的地区和国家保障生态农业发展的法律作一简要考察。

１．欧共体。

欧洲国家对生态农业的认知较早，政策措施也较为完备。

德国与英国在２０世纪９０年代初构建了“适当的农业活动准则”，严格控制不宜施肥时期的施肥量。

农户严格遵守准则而发生的损失，由政府财政给予补贴。

德国就施肥方法颁布了《施肥令》，违反者受惩罚。

英国《控制公害法》将污染物流入水中视为犯罪，实行严厉的“污染者负担”制度。

欧共体在德国和
英国的基础上于１９９１年颁布了《关于生态农业及相应农产品生产的规定》，其环保的基准水平进一步提高，
“污染者负担”原则的适用范围有所扩大［５］。

这个条例起初只适用于植物性生产，但１９９９年补充了有关动物性生产的条款，从而最大可能地保证消费者的消费安全［６］。

１９９３年以后，欧共体各成员国都出台了资助生态农业的政策法规，并在各自全国范围内统一实施。

２．德国。

德国属于欧盟成员国，较其他欧盟国家，德国对生态农业有着更高的要求［７］。

２００１年德国的
《生态标识法》正式生效。

实行生态标识制度对于生态农业发展是非常有意义的一步。

通过对生态产品加上标识，可以将它们与传统型农产品区分开来，从而使消费者和生产者的利益都得到保护［７］。

德国还通过制定《生态农业法》保证欧盟的条例指令在德国得到实施，这项立法的部分条款已经于２００３年生效。

它主要规定了对那些经过注册的生态农业企业的经营活动及其产品的监测、检查或检测，以及对那些违反“条例”的经营者的处罚［６］。

总的来看，德国对生态农业的要求在某些方面甚至超过了欧盟。

比如，在《欧盟生态农业指令》中，德国生态农业协会的标准高于欧盟的“生态规定”，要求那些加入生态协会的企业，必须实行完全彻底的生态化经营［７］。

３．美国。

经过半个世纪的演化，美国已经形成了以农业法为基础和中心，１００多个重要法律相配套的比较完善的农业法律体系。

美国的农业立法十分完备，但美国并没有专门的生态农业立法，而是把发展生态农业的种种措施具体化到各部法律之中。

从１９５３年颁布的《水土保持法》到１９９７年的《水土资源保护法》和《清洁水法》，都对农业生态环境保护作了规定［８］。

２００２年，美国《２００２年农场安全与农村投资法案》的重要特点之一是显著加大了对农业生态环境的保护力度。

根据《２００２年农场安全与农村投资法案》的授权，农业部将通过实施土地休耕、水土保持、湿地保护、草地保育、野生生物栖息地保护、环境质量激励等方面的生态保护补贴计划，以现金补贴和技术援助的方式，把这些资金分发到农民手中或用于农民自愿参加的各种生态保护补贴项目，使农民直接受益。

《２００２年农业法》授权农业部实施的主要生态保护补贴计划包括《保护保障计划》、《保护保存计划》、《湿地保存计划》、《环境质量激励计划》、《草地保存计划》、《私有牧场保护计划》、《野生生物栖息地激励计划》、《农牧场土地保护计划》等等［９］。

４．日本。

日本关于生态农业立法的法律包括
《食品、农业、农村基本法》、《可持续农业法》、《堆肥品质管理法》、《食品废弃物循环利用法》等。

其中，１９９７年颁布的《食品、农业、农村基本法》是２１世纪日本食品、农业和农村政策的基本方针，其核心在于实现农业可持续发展与农村振兴，确保粮食的稳定供给，发挥农业、农村的多种功能。

１９９７年颁布实施的《可持续农业
法》是与《食品、农业、农村基本法》配套法律之一，其作用在于促进可持续农业生产方式的规范。

《堆肥品质管理法》是与《可持续农业法》相配套的单项专业性法律，于２００１年颁布实施［１０］。

５．国外发展生态农业的成功经验。

①制定专门的生态农业法律或相互配套的单行立法，在总体上对生态农业发展的各个方面进行全面规定，同时又有具体制度加以贯彻落实；对食品安全检测、市场准入和生态标识制度等有明确规定，立法的针对性明显，可操作性强。

②重视生态环境与农业发展的和谐保护。

把生态环境的保护作为促进生态农业发展的一项重要工作内容予以加强。

③对生态农业进行政策倾斜，采取补贴等鼓励措施。

④积极发挥行业协会等非政府组织的协调服务作用。

这些组织对协会成员提供法规、技术等方面的咨询服务和生态农业经营的甄别和监督等。

⑤加强对生态农业的综合配套管理。

如日本对生态农业实行一家管理为主，其他部门给予配合，事责权明确，达到了较好的管理效果。

二、我国生态农业立法现状及问题
在制定２１世纪议程优先项目发展计划中，我国把制定《中国生态农业发展纲要》、实施《全国农业生态环境保护条例》明确列入其中。

但是到目前为止，我国仍然没有国家层面上的专门的生态农业立法，对农业可持续发展、农业自然资源和农业生态环境保护、农产品安全的规定主要散见于《宪法》、《农业法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水污染防治法》、《农产品质量安全法》、《清洁生产促进法》、《基本农田保护条例》等法律法规之中。

另外，根据２１世纪议程中实施《全国农业生态环境保护条例》的计划，天津、江苏、福建、安徽、湖北等地制定了地方性农业生态环境保护的法规，明确提出了保护和改善农业生态环境，合理开发利用农业资源，实现农业可持续发展的指导思想，并在保护改善、预防治理、监督管理等制度设计方面提供了积累了一定的经验。

总的说来，在生态农业建设的保障体系方面，我国已经取得了一定的成就，但是，由于生态农业在我国仍在起步阶段，关于生态农业的立法还存在着很多疏漏和不足，主要体现在如下几个方面：
１．立法体系不和谐，分散凌乱。

到目前为止，我国仍然没有专门的生态农业立法，相关规定主要散见于
《农业法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《基本农田保护条例》等法律法规之中。

但是，这些法律并不是专门针对生态农业发展的，只是涉及到生态农业或者与生态农业相关，不仅在宏观对发展生态农业没有统一的指导思想，而且在微观上也没有具体可行的发展生态农业的实际措施。

另外，各部法律制定的时间、背景、目的不一，这使得各部法律涉及生态农业的部分很难协调一致，甚至可能互相矛盾。

在地方层面上，部分省市制定的一般是农业生态环境保护的法规，而不是促进生态农业发展的法规。

两者存在差异，不能等同。

单单制定农业生态环境保护的法规并不足以保障生态农业的发展。

２．法律规定过于原则，缺乏可操作性。

例如，《农业法》
作为我国农业法律体系的核心，具有基本法的性质，但是其中很多制度缺乏具体的实施办法和措施，流于政策宣示层面。

实际上，《农业法》规定的原则和制度是需要在具体的部门法中得以落梁剑琴等：国外生态农业立法及其对我国的启示第２９卷第４期５７
实和体现的，但是，由于缺乏部门可追求的经济利益，不像其他制度如“林木保护制度”、“草原保护制度”、“土地管理制度”那样在相关的资源、环境立法中得以具体化，涉及到农业可持续发展和生态农业的问题仍然停留在基本层面，缺乏规范的操作体系［４］。

３．具体制度上还存在不少问题，许多重要的发展生态农业的制度尚未建立，或不完备，制度架构不和谐，存在许多缺陷和漏洞。

比如，《农业法》中的农业投入和支持保护制度由于没有明确规定各级人民政府在财政预算范围内安排用于农业资金使用范围，就使得地方政府在资金使用方向上忽视了对这方面的投入，以致生态农业发展缺乏必要的资金保障，使得这个制度
的实际效果大打折扣［１０］。

另外，很多有效的制度在我国尚为建立或者不健全，包括农业标准制度、
生态标识制度、农产品质量安全检测和生态农业的环境监测制度等等。

４．在法律的执行方面，存在着执法力度不够、
执法不规范和公众参与机制薄弱等问题，导致主体利益关系不和谐。

由于各方面原因，在执行法律时，执法机关有时显得不够坚定，力度不够，甚至在某种情况下，为了谋求经济利益，滥用职权，不规范执法。

而农民作为发展生态农业的重要主体，由于缺乏激励措施，也很难积极主动地参与其中，导致发展生态农业活力不足。

三、保障我国生态农业和谐发展的法律建议
１．理顺法律体系，制定发展生态农业的专门立法，完善配套立法。

这一目标应当通过国家层面加以完成，藉此立法把发展生态农业作为一个系统工程，把发展生态农业的方方面面进行全面系统的规定。

当然，任何一步法律都不可能面面俱到，发展生态农业，涉及面很广，就其中的某个具体问题、具体制度可能还需要再进行专门立法，或者是制定单项立法、或者是制定行政法规、或者根据地方特色制定地方规章，尽可能减少法律法规的盲区。

另外，发展生态农业，除需要制定发展生态农业的专门立法外，还需要其他相关法律的配合。

因此，现行法律对于发展生态农业的支持、配合也是必不可少的，对于现行法律中涉及到生态农业的规定，实践证明可行有效的要继续坚持，尚有缺漏的要修改完善。

需要注意的是发展生态农业的专门立法与现行《农业法》的关系。

《农业法》在农业领域具有基本法的性质，是制定其它涉农法的主要依据，发展生态农业的专门立法和农业法是上位法与下位法的关系。

发展生态农业的专门立法不能与《农业法》相违背，当然，《农业法》也应该与时俱进，其中不符合农业发展实际情况的条款也需要即时修改。

２．建立健全和协调各项具体制度，促进生态农业发展。

发展生态农业需要切实可行的制度保障，我国现行立法中并不缺
少发展生态农业的思想和原则，缺乏的是能真正促进生态农业发展的、
能协调好各方面利益关系的有效制度。

大致说来，应通过法律形式将如下制度确定下来：①确立生态农业发展的主管机关，实现一家主管、多家配合的管理体制。

②加强对生态农业的政策支持力度和资金保障机制。

③加快建立生态农业的环境监测体系和标准化、
标识化建设等技术性规范体系。

④培育和健全生态农产品的市场运作机制，积极发挥行业协会和农村经济合作组织的经营组织作用［１１］。

３．加大执法力度，扩大公众参与，促进利益关系的和谐。

徒法不足以自行。

应然法转化为实然法，需要包括政府、企业和社会公众等与生态农业相关的各层面主体，在关于生态农业的公共事务中在守法基础上共同参与、平等协商。

首先，要把农业可持续发展的思想观念落到实处；其次，全面推行行政执法责任制和责任追究制，规范执法部门和执法人员的行政执法行为；再次，加强宣传教育，多形式、多层面、全方位宣传发展生态农业的意义，调动农民和农业组织的积极性，从而实现生态农业在人与自然、人与人两个基本面上的和谐发展。

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