我国劳动监察制度的缺陷与对策分析

第30卷　第2期大庆师范学院学报Vol.30　No.2 2010年3月JOURNAL OF DAQ I N G NOR MAL UN I V ERSI TY M arch,2010

我国劳动监察制度的缺陷与对策分析

章　辉

(大庆师范学院法律系,黑龙江大庆163712)

摘　要:劳动监察的本质就是国家运用行政权力对违反劳动基准法等强制性劳动法律的用人单位进行惩处的活动。完善的劳动监察制度对于劳动力市场的健康发展和劳动者合法权益的维护,都具有重要意义。面对劳动监察制度存在的问题,必须积极应对,探求妥善的解决方案。

关键词:劳动法;劳动监察;制度缺陷;完善对策

作者简介:章辉(1979-),男,安徽滁州人,大庆师范学院讲师,厦门大学法学院博士研究生,从事经济法研究。

基金项目:大庆师范学院社会科学基金项目“劳动监察法律制度研究”(YRQ005)。

中图分类号:D912.1　文献标识码:A　文章编号:1006-2165(2010)02-0039-04　收稿日期:2009-11-11

《劳动法》是维护劳动者权益的基础性法律文件,具有纲领性特征。为了配合劳动法的贯彻实施,中央政府出台了大量的法规规章等规范性文件,其中劳动监察方面有《劳动监察员管理办法》、《关于加强劳动监察工作的通知》、《劳动保障监察条例》、《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》等。这些“文件”的出台对推进劳动监察工作,落实劳动法发挥了重要的作用。

一、我国劳动监察制度缺陷分析

在劳动法的实施过程中,由于法律意识、劳动力市场的非对称性、经济发展压力等因素的影响,劳动者合法权益屡屡受到侵害。因此有学者认为,劳动法是中国实施效果最差的一部法律,这种说法虽不免有夸大之嫌,却也在一定程度上反映了我国劳动监察制度存在诸多缺陷。

(一)定位模糊

根据《劳动保障监察条例》第1条的规定,劳动监察事项主要包括:用人单位制定内部规章;劳动合同订立;童工、女工和未成年工保护;工时和休息休假;工资支付和最低工资执行等九项内容。而用人单位与劳动者订立劳动合同的情况属于私法自治范畴,将其列入劳动监察,这直接导致劳动监察制度定位模糊。特别在《劳动争议调解仲裁法》已经出台的背景下,上述规定更显尴尬。因为该法第2条规定:因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议适用《劳动争议调解仲裁法》。从理论上讲,劳动监察范围可有三种选择:第一,包括全部劳动法规范;第二,包括强制性规范;第三,只涉及劳动基准法。然而从实际来看,我国选择的范围过宽已是不争的事实。尽管《劳动保障监察条例》第21条第2款规定:“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解仲裁或者已经提起诉讼的事项,劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或诉讼的程序办理。”试图适当缩小劳动监察的受案范围,但是包括后来的《劳动监察若干规定》,也未能从根本上界定何谓“应当通过劳动争议解决”。

《劳动保障监察条例》这种监察范围确定的不科学,带来了对用人单位与劳动者之间的利益关系———纯粹自治范畴的不当介入,也直接导致劳动监察与劳动争议解决程序的部分重叠。这种重叠对于劳动者权益保护并无益处,表现在:首先,相同案件可能结果不同。因为同一个劳动争议案件,是选择劳动监察,还是选择劳动仲裁,劳动者能够获得的补偿是不同的。其次,造成资源浪费。因为劳动监察机构和劳动争议处理机构均有权就劳动争议进行处理,极有可能造成对同一案件的重复处理,这不仅浪费了当事人的时间和精力,也浪费了国家和社会的宝贵资源,更为严重的是,重叠设计模糊了劳动监察制度的定位,不利于劳动者权益的及时维护。

(二)属地化管理弊端重重

《劳动保障监察条例》第3条规定:“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主

管本行政区域内的劳动保障监察工作。县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责,支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。”据此可知,人力资源和社会保障部是劳动监察的最高行政主管机构,但是由于政府机构设置的原因,劳动监察机构的人财物主要由各级地方政府掌控,这种高度属地化的劳动监察机构管理模式,在实际运行中流弊甚多,主要表现在:第一,不同地区之间劳动监察水平参差不齐。我国经济发展的一个重要特征就是不平衡远胜于不发达。在这样的大背景下,经济发展水平相差较大的地区在劳动监察人员的培训和设备的配置上,必然产生较大差距,而这势必会导致上述地区的劳动监察水平存在不合理的差距。第二,不同地区之间的执法尺度宽严不一。从法的实施角度看,类似的案件,法律后果应该大致相同。对于劳动监察而言,应该做到地区之间宽严大致相当,否则会导致不同地区之间劳动监察尺度的不统一,损害劳动法律的严肃性。在属地化管理模式下,劳动监察机构往往迫于地方政府发展经济的压力,从所谓的“地方实际”出发,弱化劳动监察,放松劳动执法,而这对于严格执行劳动法的地方是不公平的。第三,不利于劳动者保护。属地化管理看似有助于劳动者权益保护,实则不然,地方政府(特别是市、县级)往往基于传统的政绩考核体制,只关注招商引资的数量、G DP的增幅,至于劳动监察工作,在很多情况下已无暇顾及。在人财物受制于地方政府的情形下,劳动保障行政部门也是有心无力,因为“吃人的嘴短,拿人的手短”,如此,用人单位的“成本”下来了,但是却牺牲了劳动者的合法权益。

(三)劳动监察队伍建设滞后

专业化、高素质的劳动监察队伍是确保劳动监察机构高效运行的基本保障。尽管我国一直重视劳动监察队伍建设,然而从实际需要看,目前劳动监察队伍的质量与实际需要之间差距很大,主要表现在:第一,劳动监察员的数量远远不能满足监察工作需要。例如,“2003年,全国共有19000名劳动监察员,检查单位户数110.7万户,年检117万户,劳动监察涉及劳动者7987.4万人,平均每个监察员检查单位户数582.6户,年检616.8户,涉及劳动者4203.9人”[1]。近年来,劳动监察员的人数有所增加,但是增加速度远远赶不上同期用人单位数量的增加,这给劳动监察工作带来了沉重的压力。第二,经费保障不力。由于有的监察机构属于自收自支的事业单位或者差额财政拨款的事业单位,因此机构运行经费非常紧张。即便是全额拨款型事业单位,财政列支的往往是人头经费,没有专门的办案经费和设备维护费,形成“无经费、无设备、无编制”的现象,严重制约了劳动监察工作的开展。第三,内在素质尚待提高。由于招录过程把关不严,部分进入监察员队伍的人员并不具备工作需要的专业知识,不仅挤占了编制,而且耽误了工作。劳动监察工作涉及法律法规、劳动经济学、劳动力资源管理、职工社会保险等广博的专业知识,而目前的监察队伍与此显然存在较大的差距。此外,在岗培训不力也是劳动监察员素质欠缺的重要原因。

(四)违法成本低廉

抛开道德层面的因素,一个经济人既可以选择守法,也可以选择违法,只要他愿意承担选择的后果。而不同的选择主要取决于对成本与收益对比的判断。“当违法者通过违法得到的收益大于违法的成本,即违法行为受到的惩罚小于违法所得,违法行为就会产生;当收益愈大,违法就越容易产生,其程度也愈严重。”[2]单纯从法律责任的角度看,现行的《劳动法》、《劳动保障监察条例》等劳动法律,对违法的用人单位而言,简直就是仁慈的,然而对于受害的劳动者来说却是残忍的。原因就在于不科学的制度设计形成了极低的违法成本(与此同时,守法企业付出了必要的人力资源成本,在竞争中却处于相对弱势),例如罚款数额较低、刑事处罚手段运用不够。与发达国家劳动法律制度中高昂的违法成本相比,我国未来修改相关劳动法律法规时,确实有较大的“提升空间”。

实践中大量出现的违反劳动法的案件,重要原因就是,企业怎么算都觉得“违法合适”,大不了交点罚款,有时在地方政府的纵容下,罚款都“免了”。而“在违法成本低于违法收益的前提下,作为经济人的守法者自然会采取更多的违法手段以获取更多的收益,于是在利益的驱动下,违法者规模的扩大使之成为一种群体违法”[2],可见,低廉的违法成本不仅放纵了那些违法者,伤害了守法企业的积极性,也间接导致劳动监察工作低效运行。

二、完善对策

尽管2004年出台的《劳动保障监察条例》堪称劳动监察立法工作的重大突破,具有里程碑的意义,但是,它仍然是劳动监察工作的新起点,而不是终点。特别是面对当前劳动监察工作存在的一系列问题,我们还必须积极寻求对策,确实改进劳动监察工作,将劳动监察制度铸造成捍卫劳动者合法权益的利剑。

(一)科学定位劳动监察制度

劳动监察就是国家劳动行政机关利用行政权对用人单位进行监督检查,以保障劳动者的基本人权和合法权益的制度。目前,我国劳动监察制度将纯粹的司法关系也纳入监察范围,这导致劳动监察与劳动仲裁在实践中发生“打架现象”,不仅给劳动者造成困惑,也妨碍了劳动监察制度的正常运