基层司法行政机关人力资源配置与利用的思考

中国司法・2014年第2期

基层司法行政机关人力资源配置与利用的思考

李端卫（山东省司法厅党委委员、政治部主任） 管言明（山东省司法厅政治部）

县（市、区）司法局和司法所是司法行政的基层基础，承担着法制宣传、人民调解、法律服务、法律援助、社区矫正、刑满释放人员安置帮教等多项职能，在维护社会稳定、服务经济社会发展中发挥着重要作用。基层稳则全局稳。人力资源是基层司法行政工作创新发展的最活跃和最根本的要素，科学配置、有效利用好基层司法行政机关特别是司法所的人力资源，对于稳定基层司法行政至关重要。笔者对山东省基层司法行政机关的编制配备、人员利用进行了认真调研，发现了存在的问题，也对如何科学合理配置人力资源、最大限度发挥其效能作了思考，希望以此引起更多人对基层司法行政人力资源的重视与关心，帮助推动解决发展中的困难和问题，进一步促进司法行政事业的健康快速发展。

一、基层司法行政机关人力资源配置存在的问题古人云：国之兴，长于政；政之兴，在得人。人是生产力诸要素中最为活跃的因素。可以说，谁拥有人才谁就拥有了发展的优势，谁拥有人才优势，谁就会在激烈的竞争中立于不败之地。近几年来，山东省各级司法行政机关高度重视人力资源配置与利用，努力适应司法行政业务快速发展的需要，围绕基层人力资源合理配置和有效利用进行了积极探索，做了大量工作，取得了显著成效。同时，也应清醒地看到，随着社会主义法治国家建设持续推进，司法体制和工作机制改革逐步深入，基层司法行政机关的工作任务愈加繁重，但基层司法行政机关在人力资源配置和作用发挥方面与所承担的任务有许多不相适应的地方，甚至许多问题已经影响了基层司法行政事业的发展和职能的有效发挥。主要表现在三个方面：

（一）司法所编制和人员严重不足。目前，山东

省1868个司法所中，所均占有司法行政专项编制2.23个，最多的占有司法行政专项编制3个，最少的只有1个。2006年以来，中央编办下达山东省明确用于司法所的司法行政专项编制累计为915名，所均0.5名，并且中央在今后相当长的一段时间内不会再为基层增加政法专项编制。但近几年来，司法行政机关的职责和任务却在不断增加，“上面千条线，下面一根针”，各项业务工作最终都要落实到基层、落实到司法所。2012年3月，“两院两部” 颁布《社区矫正实施办法》，社区矫正工作依法全面实施，司法所增加了非监禁刑罚执行的职能。截至今年6月份，山东省有社区矫正对象5万多人，每个司法所平均管理近27人，教育管控任务十分艰巨。在加强和创新社会管理的新形势下，法制宣传教育、人民调解在维护社会和谐稳定方面的作用更加凸显；法律服务、法律援助在促进法治建设、维护社会公平方面越来越重要；加强对刑满释放人员等特殊人群的管控，履行好特殊人群专项组牵头部门职责的任务十分艰巨，这些都对司法所的工作提出了新要求。极少的编制、极少的人员承担如此繁重的任务，只能处于应付状态，严重制约了基层司法行政工作的发展，影响了司法行政职能的有效发挥。（二）人力资源配备利用不合理。目前，基层司法行政机关人力资源不但有限，而且没有得到合理配置和有效利用，具体表现为三个不合理。一是县级司法行政机关和司法所的编制配备不合理。县级司法行政机关占有编制多，基层司法所占有编制少。截至2012年底，山东省共有县级司法行政机关138个，占有司法行政专项编制2835名；有司法所1868个，占有司法行政专项编制4171名；138个县级司法行政机关中，有15个占有司法行政专项编制超过30名，最高的竟占有46名，形成了机关臃肿、基层单薄，指

中国司法・2014年第2期

85 挥人员多、一线人员少的很不正常的现象。二是机关综合部门和业务部门设置不合理。在县级司法行政机关，综合部门设置齐全，如办公室、政工科、行政科、纪检监察等综合部门以及后勤部门都单独设置，一应俱全，而人民调解指导、法律服务、社区矫正等业务管理部门设置较少，很多县级司法行政机关律师、公证、基层工作、社区矫正、人民调解等业务指导管理机构合并设置。三是机关综合部门和业务部门人员配置不合理。综合部门人员配备较多，基本达到了一人一岗。业务管理指导部门人员较少，往往是一人承担多项工作，工作头绪多，疲于应付，缺少对司法行政业务和相关法律知识的学习研究，很少有时间到司法所指导服务，更没有机会到村入户了解情况，形成了机关行政人员多、业务管理干部少的现象，影响了司法行政基层业务工作的创新发展。

（三）在编不在岗现象比较严重。在县级以下基层单位，一条不成文的做法是，正局（科）级干部满53岁、副局（科）级干部满52岁、科员以下干部满50岁时就要提前离职离岗，不再工作，但编制、待遇一切与在职时完全一样，直到退休年龄办理退休手续。截至2012年底的统计，山东某县级司法局司法行政专项编制79名（含司法所编制），提前离岗人员就有14人，实际在岗人员65人，空余人员还不能补充。全省县（市、区）司法行政机关在编不在岗人员达480余人，占总人数的10%多。大批年富力强、经验丰富的人员离开工作岗位，造成了基层人力资源的极大浪费。

二、基层司法行政机关人力资源配置出现问题的原因

（一）基层司法行政机关的定位使人力资源配置受到限制。县级司法行政机关兼具县级政府组成部门和政法机关双重角色，工作人员既是普通公务员又是政法干警。作为政法机关，县（市、区）司法局包括司法所承担着刑罚执行、化解矛盾纠纷等维护社会稳定的执法职责，使用的是中央政法专项编制而不是地方行政编制，人员素质要求高。同时，县（市、区）司法局作为政府的组成部门，又与其他政府组成部门的主体一样，在招录公务员时同样受到使用地方行政编制补充公务员的限制，存在着空编、扣编等问题，造成了大量编制浪费。截至2013年6月底，山东省

基层司法所还有1000余名司法行政专项编制空余，占全省司法所编制的26%。

（二）体制问题致使司法所工作人员不能专注于司法行政业务。2010年，山东省司法厅、山东省编办联合出台了关于理顺司法所管理体制的《意见》。经过几年的共同努力，山东省1868个司法所的编制、人员基本收归县（市、区）司法局，实现了以县（市、区）司法局管理为主的管理体制。但实际工作中，由于长期形成的习惯，司法所与乡（镇、街道）党委政府存在着实质性的关系，办公场所由政府提供、办公经费由政府支付，党委政府安排的司法行政职责之外的工作任务，司法所工作人员理所当然也要去完成。据调查了解，司法所的工作人员至少有一半的精力和时间用于处理计划生育、来信来访等与司法行政业务无关的工作，还有不少的司法所工作人员被抽调到乡（镇、街道）党委政府帮助工作，很大程度上分散了司法所工作人员的力量和精力。

（三）基层司法行政保障不完善，职业吸引力低。一是职业风险相对较大。司法所人员工作在维护社会稳定的最前沿，特别是社区矫正工作，工作对象是社区服刑人员，司法所人员不具有警察身份，无执法权，在工作中极易越权执法，受检察机关追究刑事责任的风险增大，并且受到人身伤害的现象时有发生。二是职级低，职务晋升缓慢。在政法其他部门中，法官、检察官都分为十二级，以所任职务、德才表现、业务水平、工作实绩和工作年限为依据确定级别，并享有相应待遇；公安干警实行警员职务制度，分四级警长和三级警员，依据级别享受待遇。但司法行政干部由于机构规格低职务则低，也没有公检法部门的职级晋升制度，多数工作时间长、经验丰富、表现优异的基层司法行政干部很难晋升职务和职级，有的工作至退休也只能是办事员。同时，出口不畅，造成了司法行政机关干部难以与其他机关交流。三是工资低，薪酬差。司法行政干部是公务员，工资实行职级工资制，由职务工资、级别工资和各种补贴津贴构成，与职务、级别挂钩。基层司法行政干部职务低、级别低，相应的职务工资、级别工资和补贴津贴就少。与其他政法机关相比，又无职业薪酬，没有政法岗位补贴，国家规定的仅有的数额较低的司法助理员补贴还因各种原因很多地方不能落实到位。乡镇街道政府发放的地方补贴也以司法所理顺了管理体制由司法局管理为名而