规范国企建章立制的意义与原则

规范国企建章立制的意义与原则

管理是永恒的主题。2007年8月初，川投集团半年董事会会议专题审议了《四川省投资集团公司制度管理暂行办法》（以下简称“办法”），这标志着川投集团在建章立制，全面规范经营管理和生产活动上又迈出了新的一步，而且是意义重大而深远的一步。

《制度管理办法》之于企业的意义，正如《立法法》之于国家的意义。《立法法》在国家改革开放逾20年后公布施行，说明我国的法律实践更加丰富，法学理论研究更加深入，法制建设更加成熟，因此成为我国法制建设史上的一个里程碑。同样，《办法》的提出，凸显出川投在建立法制文化中已经具备了提出这种问题的条件，反映出一种迫切的需要。如果《办法》在进一步完善后开始实施，对于进一步加强企业规章制度的建立和完善，提高企业建章立制工作质量，实现企业经营管理制度体系化，维护企业规章制度的统一，全面树立各项业务的活动规范和各类员工的行为准则，实现权力、责任、义务的统一，必将带来巨大的管理效益。

说这个办法的意义重大而深远，是说我们已经提出了这样的追求目标和努力方向，并走出了可喜的一步，但并不是说我们四川的大型国有企业很快就可以在经营管理中建立起权责到位、内容充实、覆盖面广、操作性强的完善制度体系。也许更为重要的，是在这样的探索过程中促使我们更多的思考我们目前的差距在哪里，我们如何才能步步为营，扎实奋进，最后在企业文化中建立起法制文化的坚实基础。这一过程与任务，并不是川投集团决策机构和执行机构所能独自提出并完成的，而应成为整个国资监管系统的共同努力方向。

企业经营管理的有效性主要通过合法性与合理性体现。监事会在这一过程中更加关心的是合法性问题，因此我们对川投集团的努力是感到高兴和鼓舞的。同时这也带给我们一些需要思考和探讨的问题。这里只对两个基本问题谈点看法。一是关于国有企业经营管理制度体系如何划分的问题；二是关于《企业制度管理办法》中需要确立的建立制度的基本原则问题。

一、在现行国家法律体系下，国有企业经营管理制度体系应包括四个层面：

第一级也是最高一级的，是国家和政府有关企业制度的法律、法规、规章和规范性文件。对企业而言，这些规定反映了国家的基本经济制度，体现了国家的权力，照顾到不同所有制企业的需要，具有上位性、广覆性、外部性、强制性。

对国有企业而言，这个级次包括了《公司法》、《全民所有制工业企业法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，以及国资委、政府各部门发布的各种规章和规范性文件。

在这里特别值得注意的一个问题，是在国企改革的法律的支撑上，我们走了两条不同的路径，从而形成了不断修改充实的两套法律体系，也就是两种法律依托或法律背景——这就是《全民所有制工业企业法》和《公司法》两条法律和实践路径的区别。尽管立法相关部门也一直在努力统一两法，摆脱双轨制的痕迹，但是其间的差别目前依然存在，并带来实践上的一些困惑。

这个问题在央属企业里明显存在，他们仍然在以试验的态度实践着《公司法》；在省属国有独资公司中并不明显，他们毫无疑问地在按照《公司法》运行；但对于我们国有企业派出监事会就成了大问题。在法律法规的规定不一致的情况下，我们实施监督的法律依据究竟应该是《公司法》，还是以《全民所有制工业企业法》为背景制定的《国有企业监事会暂行条例》，没有人给予明确答复。由此带来我们监督的性质、任务、职权、责任和保障方面的一系列问题得不到正常解决，造成监督工作难以深入，监督机制难以正常发挥作用。由此可见，第一级的法律法规具有决定性的作用。

从第二级开始到第四级，属于企业的内部制度体系，反映了公司自治的精神，兼顾着企业利益相关者各方的利益。它们同样具有向下的强制性。我们也可以将这部分内容一般地理解为企业内部控制制度。内部控制制度是实现企业有效内部控制的前提或前期重点。

第二级的规章可以称为公司“基本组织制度”（也有人称为“法人治理制度”）的规定，其具体形式为公司章程和直接为章程配套的规则等。《公司法》规定：“股东共同制定公司章程”；“修改公司章程”是由股东会行使的职权。公司章程的制定和修改虽然不都是经常性的工作，但却是非常严肃和重要的工作，它最突出最有效地体现了股东对自己投资的关心程度和监控能力。

公司章程对于公司运行具有根本大法的地位，是在决定兴办公司、确定了出资人和出资额后立即要着手从事的工作。对于国有独资公司，这一级次规章制度的制定和批准应当是国资委的职权。新《公司法》出台后强化了公司自治的立场，强制性规范减少，任意性规范增加，公司章程的制定不再是做“填空题”，而是需要丰富的经验和专业的知识，因此对股东提出了更高的要求。这一要求主要表现在企业必须处理好外部强制与内部自治的关系。其一是下位规章必须服从上位法规。这是容易理解的，但并非容易做到的。其二是任意性规定服从强制性规定。即只涉及内部事项的，用任意性规范；只要涉及外部利益的，要用强制性规范。

这一级次上出现的一些问题需要我们加以关注和研究。比如在制定公司章程中，出资人起草的方案中可能会弱化对自己的约束性条款，减轻自己的责任义务；而董事会起草的方案则可能会预先埋下伏笔，强化内部人控制。又如，董事会议事规则是否需要出资人的批准，我们已在《公司议事规则的合法性问题刍议》一文中专门讨论过，认为作为公司章程重要的附属性文件，批准是必要的。如果延伸一下，还涉及到股东大会议事规则、监事会议事规则甚至董事会各专门委员会的议事规则的批准权问题。再有关于公司章程的解释权应该由董事会行使还是出资人行使的问题，我们也认为国资委作为常设机构，应当自己行使这项权力。对这些细节的关注，可能会被认为是小题大作；但在实践中我们知道，这些看似小节的问题如果不是决定成败的话，至少也有大用。

第三级和第四级的的规章，其概称可以分别直接引用《公司法》的规定。

第三级即公司的“基本管理制度”。《公司法》规定：“制定公司的基本管理制度”是由董事会行使的职权。相应的修改、撤销、解释权也应该是董事会的权力。

哪些制度应该属于基本管理制度，其覆盖面包涵哪些内容，应该由各公司董事会根据本公司具体情况加以确定。如果按照人、事、财三类对象进行划分，关于“人”方面一般有高