第四章 政策工具

3．论著。 20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出 现了不少关于政策工具方面的论著。其中，在80年代最有影 响的著作可能要算胡德（C· Hood）的《政府的工具》（1983、 1986）；在90年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯
潘(B.Guy Peters and Frans K.M. Van Nispen)所主编的《公
●英格拉姆(H· Ingram)等人也做出了一个类似的分类， M· 将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。 ●加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(M· Howlett and M· Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一书中根据政策工具 的强制性程度来分类，将政策工具分为自愿性工具（非强制性 工具）、强制性工具和混合性工具三类。 下面三节，我们将根据他们在《公共政策研究》中的论述， 来介绍基本的政策工具。
我们将政策工具分为三大类： 1）市场化工具


2）工商管理技术 3）社会化手段

三、政策工具的研究途径（了解）
主要有如下四种基本途径： 1．工具主义。这种途径认为，工具属性的本身 就构造了正常过程，政策工具的属性据顶工具的使用 及其效果 2．过程主义。他们认为，各种工具之间有着重 要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适 应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是 一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰 当与否是因具体情况而定的。
第四章 政策工具
本章要点：
●政策工具研究的现状 ●政策工具的研究途径 ●什么是政策工具 ●政策工具的分类方法
●市场化工具（管制、公共企业和直接提供）
●社会化手段（家庭、社区、志愿者组织和市场） ●工商工商管理技术
§1. 政策工具概述
一、政策工具研究的兴起
政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个 焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。 1．渊源。政策工具研究并不是一个全新的、突然出现 的话题。社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及行政 学等领域早已关注这一问题。
共政策工具》（1998）一书（该书是1992年春在荷兰鹿特丹 大学举行的政策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前
政策工具研究的现状，是一本很好的参考书）。
此外，与政策科学的其他主题领域的研究有所不同，政 策工具研究的兴起及其大本营，并不只是在美国，欧洲大陆 尤其是荷兰和德国的政策工具研究的势头更加强劲。
3．权变主义。它认为，工具选择的根据是： 工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的 需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么， 直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的 工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题 的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工 具。 4．建构主义。他认为政策工具在政策系统 内、在决策领域和执行过程中并不起决定作用而 仅仅是正常过程的众多因素之一
●胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策 工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使 用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公 共问题。 ●麦克唐纳尔和艾莫尔(L· McDonell and R· Elmore)根 M· F· 据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、 激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。
案例：建筑保护能否走市场化道路？
形式有：规章、标准、许可、禁止、法律秩序 和执行程序等。
2）放松管制：就是在市场机制可以发挥作用的 行业完全或部分取消对价格和市场进入管制， 使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主 权
4、合同外包：指的是政府确定某种公共服 务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业 或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的 合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商 的公共产品和劳务。 5、分权与权力下放：主要目的是要使公共 组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主 权
成一个重要的理论主题。
●在法学领域，法律法规也往往被当作一种社会控制 的工具。
2．原因。 政策工具研究在政策科学中兴起的原因是：一是政策 执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执工具或手段 的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长；二是 福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途 径的政治及意识形态上的支持；三是当代社会科学实践性的 增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管 理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追 求；四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被 纳入学科的视野之中。
§2．基本的政策工具
一、市场化工具 1、民营化：更多依靠民间机构，更少依赖 政府来满足公众的需求。 2、用者付费：指政府对某种物品、服务或 行为确定价格，由使用者或行为者支付这种 费用

3、管制和放松管制 1）管制是一种活动过程，在这种活动过程中， 政府对个人和机构提出要求或规定某些活动， 并经历一种持续的行政管理过程。
3、顾客导向技术 4、目标管理技术：通过预先设计的政府工作目标， 激励和引导政府部门和公务人员的管理行为，并 对这种行为实施控制，最终实现政府工作目标的 管理方式。 5、标杆管理技术
三、社会化手段
1、社区治理 2、个人与家庭 3、志愿者服务 4、公私伙伴关系 5、公众参与及听证会

§3．政策工具的选择Leabharlann Baidu
一、政策执行中工具选择的重要性
1、实现政策目标的基本途径 2、政策工具选择的过程 3、政策成功与否的关键
二、影响政策工具选择的因素
1、政策目标 2、工具的特性 3、工具的应用背景 4、以前的工具选择 5、意识形态

[思考题]
1. 简述政策工具的兴起及其原因。 2. 政策工具研究有哪些基本途径？ 3. 试比较强制性工具、非强制性工具和混合工具各自的特点和优劣。 4. 结合我国转轨时期的政策实践，论述政策工具选择的重大现实意义。
二、政策工具的内涵与分类
1、什么是政策工具 人们为解决某一社会问题这一政策目标而 采用的具体手段和方式

2．政策工具的分类
●荷兰经济学家科臣(E· Kirschen) 最早试图对政策工具加 S· 以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经 济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具， 但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以 理论化探讨。
●美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的 研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如 将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们 的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。 ●著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为 法律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种，可 以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新近的三分 法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。
6、内部市场：将提供公共物品和服务的政府 部门人为地划分为生产者和购买者两方。 7、产权交易：市场通过产权拍卖，在没有市 场的公共物品和服务领域建立起市场
二、工商管理技术
1、战略管理技术：是一个使组织和领导者能 够通过资源分配和工作分工来达到组织目标 的过程。 2、绩效管理技术：为了达成组织的目标，通 过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预 期的利益和产出，并推动团体和个人做出有 利于目标达成的行为。
●在经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研
究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作政策工 具看待。二战后，在西方社会科学领域中，政策工具成为各 学科关注的问题。
. ●在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济 和福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此之 后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展—— 一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形 态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统， 力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。 ●在公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构