浅议教育政策执行活动的特点

浅议教育政策执行活动的特点

摘要：教育政策执行活动是执行者依据一定的执行目标，经过一个执行过程，以期获得政策效果的教育活动。教育政策执行活动具有四个特点，即目标的多样性、执行者的广泛性、执行环节的灵活性和影响的有限性。人们只有了解政策执行活动各要素的特点，采取不同的执行措施，才能确保执行活动获得成功。

关键词：教育政策；执行活动；特点

教育政策执行活动是执行者依据一定的执行目标，经过一个执行过程，以期获得政策效果的教育活动。政策执行活动包括目标、执行者、执行环节和影响等要素。人们只有了解这些要素的特点，采取不同的执行措施，才能确保执行活动获得成功。

一、目标的多样性

目标是教育政策执行活动的起点和归宿。教育政策问题具有不同的性质，如单一的问题和复杂的问题，它们与社会问题的关联程度需要执行活动具有多重目标；教育政策具有一定的时空和社会背景，具有丰富的类型、目标和功能，这些因素也决定了执行活动目标的多样性。目标的多样性要求执行活动必须分别达到各自预期的指标。

根据教育政策问题的性质和政策自身的特点，政策执行活动目标可以划分为多种类型，如根据时间范围分为长期目标、中期目标和短期目标，根据地域范围分为全国性目标和地方性目标、全局性目标和局部性目标，根据政策的功能分为发展性目标和抑制性目标、公益性目标和特殊性目标等。

针对教育政策概括性强的特性，人们首先要明确总目标，根据时段和地域的需要对总目标进行分解，提出明确的分目标，并制订出具体可行的执行方案。其次，人们要从不同视角来理解执行活动的目标，以采取协调、控制或强制的措施，确保教育资源通过政策倾斜及畅通的渠道，达到资源共享与缩小教育差距的目的，发挥执行活动的调控功能。再次，人们要结合各地的教育教学实际，切实解读政策的内涵，提炼出能在教育教学中直接运用和具体操作的方法，引导并促进教育教学活动，挖掘执行活动的发展功能。

二、执行者的广泛性

执行者是指负责组织落实政策的组织机构和个人，也是教育政策执行活动的主体。由于教育与社会存在着密切的关系，教育政策问题是社会问题的组成部分，并会与其他领域、地区或部门的政策问题发生关联，所以执行组织相应地要扩大其范围。另外，各级执行组织按照一定的职权结构组成了一个有机整体，通过信息渠道提高了政策宣传的效率，使全社会通过媒体等途径来理解政策，并能对政策内容进行信息反馈，所以执行者队伍呈现出日益庞大的趋势。

执行者的广泛性体现在执行组织和人员两个方面。教育政策执行组织包括各级政府、教育行政部门、其他行政部门、学校、家庭以及民间团体等。这些组织管辖的范围包括社会的各个方面，它们不仅履行执行职能，而且还履行管理、监督等职能。教育政策执行人员包括行政人员、公众和教师。行政人员是行政组织机构发挥职能作用的决定性因素，各级各类行政组织人员都是政策的执行者。由于教育政策涉及到千家万户的利益，那些与公众切身利益密切相关的教育政策，很容易进入公众的视野，公众也逐渐成为了自觉的执行者。在教育教学活动中，教育政策只有触及并内化为师生的教育思想和行为，才能对教育发展起到促进作用，因此师生也成为了直接的执行者。

人们要善于统筹和协调各执行组织机构的职能，以便相互配合，积蓄和形成执行活动的能量。首先，各个执行组织不仅要明确各自的职责和职权范围，不断地捕捉各自部门的信息，包括部门目标、策略和经验等，而且要密切和扩大组织之间的沟通与联系，充分挖掘和利用各个组织的信息资源。其次，人们要转变观念，积极引导执行活动。人们要转变教育政策“唯上性”的观念，明确自己作为执行者的角色、责任和义务；通过信息交流和其他宣传途径，引导公众形成政策辩论的空间，提高对教育政策的认可与接纳的程度；拉近教育政策与学校教育的心理距离，通过师生对教育政策的认同与践行，利用学校教育的独特优势，共同创建政策执行活动的最佳环境。

三、执行环节的灵活性

教育政策执行活动是由一系列环节组成的动态运作过程，它包括理解、宣传、实验、总结、推广、沟通、协调乃至追踪、决策等环节。但是自然条件和经济条件是执行活动的基础，往往能对执行活动带来直接影响和制约。不同区域的公众具有不同的社会经济地位、思想认识、风俗习惯以及知识背景，他们在政治社会化过程中也存在着巨大的差距，他们对政策的态度和对利益的看法给执行活动带来了潜在的影响。由于各种环境因素的影响，人们要根据情况的变化适时调整各个执行环节。

政策执行环节的灵活性体现在起始环节、执行手段和执行活动时间等三个方面。起始环节是指对政策的理解，包括对政策及执行活动目标的理解、对执行组织职能的理解、对执行者职责的理解和对政策对象的理解。针对不同的政策对象和政策环境因素，执行手段包括行政手段、法律手段、经济手段和思想引导手段等。执行活动时间具有阶段性和持续性，阶段性包括执行活动过程中的不同阶段和最后的终止阶段，持续性包括执行活动一直进行或暂时停止后的再进行。

教育政策执行活动的以上三个环节中，加强政策理解是执行活动的首要环节。执行组织要明确各自的职权范围，注重政策信息的交流与传递。通过大众媒体等途径，使教育政策信息能够晓之于民，达到“信息对称”的状态；通过课程教材等载体以及日常教育教学活动等途径，进行政策与人的对话与交流。其次，采用不同的执行手段是执行活动的关键环节。为此，人们要运用经济的强化力量来规范人们的行为，激发和控制人们在执行活动中的行为；依靠行政法律手段的权

威性和强制性，使教育政策在集中统一的指令下进行，使执行活动有法可依，有章可循；做好舆论宣传工作，将说服教育、协商对话与批评表扬等方法结合起来，使政策内容能够深入人心并落实到位。再次，执行活动时间的弹性是执行活动的重要环节。根据执行活动效果和目标的吻合程度，人们要确保执行活动时间富有弹性。如果教育政策达到了解决问题的目标，执行活动时间就要突出阶段性特征，人们要及时终止执行活动；对于一些涉及面广、内容复杂的教育政策，人们要将执行活动作为一个长期、循环、改进和提高的过程，根据信息反馈适时地进行客观的后续评价，并对现行政策方案进行补充或修正。

四、影响的有限性

教育政策执行活动对社会发展具有很大的影响作用，这种影响是执行活动中客观存在的，但是其影响是有限的。具体原因及表现如下：

首先，教育政策本身具有能力限度。由于教育政策具有地域性特点，政策执行活动只能在其各自管理的范围内进行，这样就限制了政策的影响范围。各个群体都具有不同的利益要求和价值观念，而政策的实际目标与理想目标往往存在着冲突和差距，因此他们对政策的理解和认可就限定了执行活动的影响范围。如教育政策目标是满足全体人民对教育的需求，而学校教育活动的目标只限于局部的范围，因此学校教育活动与政策执行活动的目标存在着一定的差距，导致政策执行活动影响的有限性。

其次，在政策执行活动中，执行组织、执行资源和执行过程使这种影响具有有限性。执行的组织机构进行层级与部门分工，直接影响到了各自的职权责任意识，从而导致组织机构出现权责混乱现象；执行组织没有力量对社会事务包揽无遗，而且其组织功能发挥的领域和程度不能超越社会需要和法律的限度，因此执行组织职能的有限性对执行活动带来了直接的影响。执行资源包括经费和执行者本身。经费投入不足可使执行活动陷入步履维艰的境地；执行者在知识结构、信息资源和权威等方面的欠缺及个性差异造成组织成员之间的隔阂和误解，人为地造成了资源内耗现象。因此，执行资源对执行活动带来了较大地制约作用。在执行过程中，人们的观念和所运用的手段是影响执行活动的关键环节。传统的教育政策观念对执行活动还在产生着消极影响，如人们相信教育政策具有“唯上性”，认为政策是“上级”的事情，并采取“下有对策”的应对或疏离的态度；认为教育政策的“文本性”，把政策理解为政策条文，导致了政策执行中的“本本主义”与“教条主义”，因此出现了执行偏差的现象。执行手段具有多样性，但是人们往往容易忽略各种执行手段的能力限度和适用范围，往往使执行活动不能达到预期的目标。如过多的行政命令产生了“一刀切”和瞎指挥的现象，法律手段不能解决特殊的社会问题，经济手段容易造成人们之间的利益冲突，在教育活动中法律和经济手段也难以体现像在经济领域里的那种优势作用，思想引导手段不能完全控制人们在执行活动中的意识和行为等。

人们要认真解读教育政策的目标及其适用范围，尽力避免执行活动影响的有限性。首先执行组织要提高对政策执行目标和组织内部权责关系的认识。执行组织要利用相互交往和沟通，形成一定的人际关系网络和团体意识，使自身保持良