政府投资项目代建单位财务管理

2012年第12期

吉林省教育学院学报

No.12，2012

第28卷JOURNAL OF EDUCATIONAL INSTITUTE OF JILIN PROVINCE Vol .28（总312期）

Total No .312

项目来源：福建省教育厅B 类社科研究项目（JBS0928）课题名称：政府投资项目财务管理问题研究。收稿日期：2012—08—18

作者简介：连宏玉（1972—），女，福建武夷山。福州职业技术学院经济系，副教授，研究方向：会计实务与企业成本管理。

政府投资项目代建单位财务管理研究

连宏玉

（福州职业技术学院经济系，福建福州350108）

摘要：在政府投资项目代建制管理模式下，代建单位负责项目的建设、组织和实施工作，它是项目管理单位，能否及时完成控制项目成本、

质量和工期的任务，主要在于其资金管理的好坏。文章从代建单位的财务管理现状出发，分析了代建单位财务管理存在的问题，并提出相应的解决措施。

关键词：政府投资项目；代建制；代建单位；财务管理中图分类号：F234．4

文献标识码：A

文章编号：1671—1580（2012）12—0104—03

一、代建单位财务管理现状

在项目代建制管理过程中，许多代建单位日常项目管理只会关注工程质量和工程建设进度，而不够重视建设资金的核算和管理。有的代建单位负责项目管理的人员根本不熟悉或不懂财务核算，财务

管理工作基本处于无人管的状态，

经常出现代建管理费开支超标准，项目前期费用超预算严重，财政拨

款进度、代建单位支付工程款进度、实际工程进度、工程质量存在很大差异，造成严重浪费建设资金、竣工决算滞后、财务管理混乱等局面。

二、实践中代建单位财务管理存在的问题

（一）代建制管理模式下相关各方的责权利关系不明确

在项目代建过程中，由于缺乏相关法律法规的规定，代建单位的法律地位不明确，代建各方的责权利不清，

项目实施过程中的纠纷大量存在，都给代建单位财务管理带来困难。表现在：一是不能明确定位代建单位。经常出现不少政府主管部门直接与设计、施工、监理等单位签订合同，或责令代建单位与指定单位签订合同，造成代建单位到底是作为代理人来代替投资人行使权力，还是仅作为投资人的咨询服务单位来参与投资建设管理的定位不明确的问题。二是各部门之间的利益会出现一定的矛盾。代建单位考虑的是自身经济效益的提高，政府部门考

虑的是所产生的社会效益是否符合预算资金安排，

是否符合长远规划；使用单位考虑的是项目的使用功能能否得到满足和提升。因此，

各方利益的不一致就会导致各方工作的重点发生方向偏移。如许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励，其目的

是鼓励代建单位控制投资，

节约建设资金，但在实施过程中，使用单位总是要求代建单位要尽量用完批

准的投资，两者之间产生利益冲突，造成工期拖延。可见，代建单位定位不明确，相应的投资人和代建单位的责、权、利也变得模糊不清，就会引起大量纠纷的出现，最终导致业主管不好，代建单位管不了的局面。

（二）代建管理费报价低

代建管理费是代建单位的主要费用支出，是指代建单位从开工之日起至办理竣工财务决算之日止

发生的管理性质的开支，

包括：工作人员工资、保险费、工资附加费、办公费、差旅交通费、劳动保护费、

印花税、工具与用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、图纸资料费、业务招待费、竣工验收费及其它费用等。现行代建管理费通常以批准的初步设计概算为基数，基建财务制度规定的建设单位管理费标准作为控制依据，一般不超过项目投资的1．5%。在竞争代建模式下代建单位收费竞争较为激烈，报价很可能远低于控制标准；虽然有的地方对代建项

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目节约投资进行提成奖励，代建单位可以从项目结余资金中提取30%左右的奖励，但根据目前代建项目的资金拨付程序规定，只能等项目竣工验收后，代建结余奖励部分才能拨付，因此，在项目代建过程中，代建单位可以支配的只有代建管理费。虽然目前各项目管理单位对提高项目管理费的取费标准呼声很高，但在竞争代建模式下，代建单位会自行下调代建费以获得中标。在代建管理费低，如果本身资金不充裕的情况下，经常会出现资金紧张的局面。

（三）基本建设资金的监督管理制度有待加强

在代建制项目管理模式中，政府主管部门、代建单位、使用单位、承包单位之间建立了多级委托———代理关系，［1］这就提高了政府投资项目投资效益和建设管理水平，使各级部门、各单位能各司其职、相互制约。代建项目投资主体单一，委托方多为政府部门，信用基础与履约能力较强。相对于委托方而言，政府投资项目通过公开招投标方式产生施工单位则良莠不齐。在招投标过程中，由于有效的企业信用管理机制还尚未健全，一些信用较差的施工企业却在招投标中获得了投标资格，同时，这些企业还通过诸多不正当竞争手段取得工程。于是，这些承包单位就容易出现工期延迟，挤占、挪用建设资金，工程质量不过关，拖欠工人工资的现象，严重地造成半拉子工程，给代建单位造成重大损失。可见，单纯地依照计划或合同进行资金审核和支付管理，并不能达到加强建设资金管理的目的。

（四）代建项目风险管理机制不健全

代建制中的代建方作为项目管理单位，承担着从项目立项到工程保修整个项目周期的风险。其在各阶段的风险表现为：在投标决策阶段，由于项目在实际运行过程中，所处的政治、经济、社会、自然等各方面因素都在不断发生变化，这些变化会导致成本超概算的风险，加上许多工程项目价值大、周期长，且其立项、设计和计划都是建立在对将来情况预测的基础上，存在很大的不确定性；在工程建设阶段，主要有成本控制、工程履约等方面的风险。例如涉及房屋拆迁和土地征用的工程，其房屋拆迁和土地征用就是前期准备工作的难点之一。在代建制下，这项工作由代建方来完成，作为企业，往往会受到很大的阻力，并且会花费更多的房屋动迁费用，对工程成本控制、工程履约等方面造成不利的局面。另外，代建人在与地方行政审批部门的接洽中往往会花费较多的时间，对项目工期造成一定的影响；在竣工验收与交付使用阶段，由于承包商（分包商、供应商）技术及管理能力不足，不能保证质量，无法按时交工等使得工程无法按时交验，产生履约风险。这些风险最终影响项目目标的实现，造成代建单位财务赔偿风险。因此，对代建单位来说，只有加大风险管理力度，采用系统的风险管理方法分析和处理由不确定性因素产生的各种问题，才有可能最大限度地将项目风险所带来的损失降低到最低点，从而有效地保证工程项目的顺利进行，最终达到提高代建单位的经济效益的目标。但目前代建项目风险管理机制不健全，特别是关于风险评价的量度及定量分析的技术方法几乎还是空白。

（五）财务管理人员自身业务素质不高

由于政府投资建设项目的多样性和专业技术要求的复杂性，财务管理中涉及的专业知识及相关法规制度多，客观上要求财务管理人员除了应具备过硬的会计学专业知识外，还要了解建筑学、资产评估、工程造价、工程预算、工程决算等多学科的专业知识；了解招投标法、合同法等相关法律法规。但不少建设单位缺少专业知识过硬的财务管理团队，加之人员流动变化频繁，工作缺乏相对连续性和稳定性，在一定程度上影响了财务管理职能的发挥。

三、完善代建单位财务管理的建议

（一）制定和完善相关的法律法规和代建制管理办法

首先，要使代建单位的身份被有关部门认可，需要政府部门制定和完善相关的法律法规及代建制管理办法，明确代建单位的法律地位，理顺代建单位与投资方、使用单位的关系，使得每一项管理活动都有法可依，有章可循，杜绝投资方、使用方越权干预代建单位正常项目管理工作的行为；其次，完善合同管理，合理、清晰划分各自的责权利。在代建制管理模式中，政府主管部门、代建单位、使用单位、承包单位之间通过制定具有可操作性的合同方式来约定各方责、权、利，制约各方行为，以实现“业主投资、代建管理、各负其责”的目标。

（二）加强代建管理费的核算管理

首先，要对代建管理费做好预算，不能单纯地为取得工程而使代建管理费低于最低预算；其次，在代建过程中，由于代建管理费低，代建单位既要保证自身单位的正常运转，又要保证工程管理水平，因此，需要采取“总额控制，按月列支，分析对比”的办法对代建管理费用进行核算管理。“总额控制”就是在进行项目代建管理费用支出总预算时，要以代建管理费中标价为基数进行总额控制，费用支出预算总额不得超过中标价的90%，预留10%左右以备不时之需；“按月列支”是指依据总预算，按代建管理

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