地方政府债务管理 专题

地方政府债务问题
一、地方政府债务概述
（一）概念
地方政府债务又称为“地方债”，指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。

它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。

（二）分类
1、根据法律约束力的不同可以分为显性债务和隐形债务；
显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。

隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。

这些债务缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。

2、根据政府是否直接承担该项债务又可以将政府债务分为直接债务与或有债务。

从财政学概念上看，地方政府债务按其是否可预见发生分为直接债务和或有
债务；按其是否具有法律约束也可分为显性债务和隐形债务。

所谓“直接债务”就是指政府在任何条件下都必须承担的、可以预见的债务责任，包括地方政府接受的外国政府和国际金融组织的贷款，国内各类银行的贷款、国债转贷资金等负债，这些债务是以政府名义实施的各种借款，是由法律合同认可的政府负债，“有借就有还”，这被称为“直接显性债务”；而地方政府出于政府和道义责任、以及满足公众期望等，虽未经法律确认但也必须履职所形成的债务，如社会保障资金缺口、拖欠工资、拖欠离退休人员基本养老金等，这部分则称为“直接隐形负债”。

还有一类债务就是在特定条件下才会出现的、不可预见其偿付时间的债务，我们称其为“或有债务”，比如由政府出面进行担保的外国政府和国际国内金融组织提供的贷款、地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产等这些具有法律合同效应所形成的负债，叫做“或有显性债务”；再有就是在地方金融机构出现不良资产、下级政府出现财政收支缺口、地方国有企业出现亏损以及发生债务清偿时政府必须承担的追索债务，称为“或有隐形债务”。

1
3、根据举债主体的不同可以分为地方债务与地方性债务
国务院意见（指《关于加强地方政府性债务管理的意见》）（43号文），同时在文中出现了“地方政府债务”和“地方政府性债务”两种表述财政部预算司有关负责人认为地方债务与地方性债务是两个不同的概念，涉及的债务范畴并不相同。

地方政府性债务的范畴，除包括政府举借的债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。

按照规范管理的要求，
1/n/2013/0822/c40537-22654498.html
今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借，只会保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。

二、地方政府融资模式简析
（一）财政拔款
1.本级财政拨款;
2.争取上级财政拨款资金;
3.结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持;
4.争取上级专项政策或试点单位支持.
（二）债务性融资
包括地方政府的银行贷款和地方政府债券、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。

1.商业银行贷款
2.主权外债
3.地方政府债券
4.政府性投资公司（政府融资平台）的银行贷款、债权、信托融资
【各种融资模式简要介绍】
➢商业银行贷款
即，政府以其自身的名义通过商业银行实现融资的目的。

【问题】
政府能否以自己的名义向商业银行举债？
不能，根据《预算法》第三十五条的规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

”地方政府只能通过发行债券的形式举债，且不能通过其他热河形式举债，因此地方政府不能以自己的名义向商业银行举债？
➢主权外债(略)
主权外债是主权国家对外的债务。

（1）外国政府贷款。

是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。

北京利用较多，县市区很难。

(2)国际金融组织贷款。

向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。

要有特定项目，利率优惠期限长，
但审核严格且审批时间长，难以拿到。

➢地方政府债券
地方发债有两种模式，第一种为地方政府直接发债；第二种是中央发行国债，再转贷给地方，也就是中央发国债之后给地方用。

在某些特定情况下，地方政府债券又被称为“市政债券”（Municipal Securities）。

【法条链接】
（1）《预算法》
经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市、县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借；政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

解读：
a.需经国务院批准，省级政府才能举债；
b.省级政府只能适度举借债务，且必须纳入全口径预算管理；
c.省级以下政府不能直接举债，如确需举债，只能由省级政府代为举债；
d.政企分开举债，各负偿还责任；
e.政府不得借道企业举债；
f.地方政府债务自借自还，自担风险，中央政府对地方政府债务实行不救
助原则。

（2）《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（略）
【小结与提示】
根据《预算法》地方政府不能直接以自己的名义进行如下融资行为：●民间借贷；
【小贴士】：
地方政府签订的民间借款合同是否有效？
✧第一种观点：认为借款合同无效
根据我国《预算法》第三十五条的规定，政府对外举债需要经过相应批准，纳入财政预算。

除此之外，地方政府及所属部门不得以任何方式举债。

《合同法》第五十二条关于合同无效的情形中第五项为违反法律、行政法规的强制性规定。

据此，可以认定镇政府私自向企业借款并未经过批准、纳入预算，属于《合同法》规定的无效合同。

同时，《合同法》第五十二条关于合同无效的情形第四项为损害社会公共利益。

企业私自向政府发放贷款，可能使政府承担远高于发放国债或者地方政府债权所可能支付的利息，从而使得公民所缴纳的税收更多的用于支付政府债务利息而非用于社会建设，从而损害了社会公共利益。

因此，亦能推定镇政府的上述借款合同属于无效。

✧第二种观点：认为借款合同有效
《合同法司法解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

此处对“强制性规定”作了一个细分，分为：效力性强制规定和管理性强制规定。

两者的
区别在于，该强制性规定是否明确规定违反的后果为合同无效或者虽未作前述无效规定但继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也属于效力性强制性规定。

对于《预算法》第三十五条的规定并未明确说明违反该规定的后果为无效。

根据《预算法》的立法目的，是为了实现财政支出计划性管理的需要而设置的，对此处对于借款主体资格进行限制的原因是未经合法审批程序，故对于该法条应该认定为管理性强制性规定，不能直接使用《合同法》第五十二条第五项认定为合同无效。

对此，我们认为，政府以自身名义签订借款合同，该合同并不绝对无效。

●银行贷款；
●委托贷款；
●信托；
….
根据新修改的《预算法》地方政府以自身名义融资的唯一手段是发行地方政府债券，且无自主决定是否举债的权利，举债需通过国务院批准。

地方政府通过卖地或者出让特许经营权的方式融资简析：
各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资);
(1)卖地:大前提土地储备制度，目前该模式限制多；2
(2)项目融资（略）；
(3)出让、转让特许经营权方式融资
…
卖地融资的基本方式：
一个前提：土地储备制度
两种理念：
(1) 土地包装。

结合出让地自身的特点，引入市场经济中商品包装的方
法，运用政策规划和商业运作两种手段对出让的土地进行必要的包
装，使其在出让中实现最大的价值。

（2）带动效应。

精心筹划土地出让的先后顺序，使先行出让的土地通过开发有效带动土地资源整体的增值，使政府在土地出让的整体活动
中获得最大的利益。

五种方法：
(3) 拍卖。

拍卖是指在有限的时间内，买受方通过互相加价的方式来竞
买，最后以出价最高者胜出。

(4) 招标。

招标实质是买受方自行估价，最后以出价最接近出让方制定
2是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。

的标准者胜出。

(5) 挂牌。

挂牌实质第一位买受方挂牌公示自己的出价，第二位买受方
必须以高于第一位的价格挂牌公示，在预先设定的较长时间内，以最后一位挂牌者胜出。

(6) 抵押贷款。

政府把土地出让给国有资产经营管理公司，由其用于向
银行抵押贷款，筹集资金。

(7) 资本化融资。

以土地作为股份，允许有关方面资金参与，成立股份
公司，再利用政府在公司的股份，向社会吸纳资金。

出让、转让政府特许经营权模式实现融资（与PPP联动）政府特许经营权（以下简称特许经营权），是指经特定程序而获得的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入权。

【法条依据】
《中华人民共和国行政许可法》；
《中华人民共和国招标投标法》；
《中华人民共和国环境保护法》；
《中华人民共和国合同法》；
《中华人民共和国公司法》；
《中华人民共和国建筑法》；
《中华人民共和国担保法》；
《国务院关于投资体制改革的决定》；
《市政公用事业特许经营管理办法》；
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；
《成都市特许经营权管理办法》；
…
特许经营权的取得方式以及模式：3
a.方式：政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外法人
或其他组织。

4
b.主体：法人或者其他组织
c.特许经营权的取得是否必须进行招投标?
【案例】
2013年5月，某环保集团公司向某市申请，以BOT模式投资、建
设垃圾焚烧发电厂。

随后，该市成立由主要领导牵头的项目组，经
过招商比选和多次考察，于2013年9月由副市长代表政府与环保
3《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条规定，“基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。

”
4《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定，“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

”
集团签订了《某市项目法人特许经营权框架协议》。

该市报纸对此进行了报道。

为明确关系，在2013年底北京举办的“某地大招商活动集中签约仪式”上，该市副市长和环保集团再次对该“特许经营权协议”进行签字确认。

协议生效后，该环保集团按协议约定，开始进行环境调查、工程设计、研究、预算等工作。

提交了垃圾焚烧厂厂址选址报告和项目建议书，并注册成立了项目公司。

然而，该市相关政府部门在2014年6月，突然对社会公开发布了该垃圾焚烧特许经营BOT项目法人招标公告，理由是，依据中华人民共和国建设部令第126号《市政公用事业特许经营管理办法》规定及相关要求，需要进行公开招标。

就此，该环保集团向该市中级人民法院提起行政诉讼，要求市政府停止侵权，终止招标程序，并继续履行特许经营权协议。

【问题】
招投标是否为特许经营权取得的唯一方式？
【律师解答】
从《招投标法》和《实施条例》的角度讲，由于法律和行政法规对特许经营权的取得是否需要采用招标方式进行，并无明确规定。

“法无禁止即可为”。

在中国，对授予特许经营权，并非必须采用招投标(包括公开招投标)方式，还可以通过拍卖、竞争性谈判等多种方式进行。

d.竞争方式包括：招投标、拍卖、竞争性谈判等
e.模式
（1）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
（2）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有
并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
（3）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府
后，由政府授予其在一定期限内运营；
（4）国家规定的其他方式。

地方政府通过发行债券的方式融资是否需要缴纳相应税费？如需缴
纳是否可以享受减免？
➢政府融资平台融资
融资平台公司是基于原《中华人民共和国预算法》（以下简称“预算法”）规定地方政府不能举债这一硬性规定而催生的一种地方政府变相融资的办法。

1、融资平台公司的定义（以下简称“平台公司”）
《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号文件）
地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

政府融资职能指：负责政府投资项目的融资且偿债资金来源为财政资金，或者负责政府投资项目的融资并由政府提供直接或间接担保。

【小结与提示】：
地方平台公司的举债融资职能模式5
平台公司的举债融资职能模式主要可归纳为如下三种：
●依靠财政模式
平台公司通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖
欠等的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由财政资金
偿还（不含车辆通行费、学费等收入）的债务模式。

●政府提供担保模式
平台公司通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖5《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电[2013]20号）
欠等的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资
金偿还，但地方政府提供直接或间接担保的债务模式。

具体方式6：
为融资平台公司出具担保函；
承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时
性偿债资金；
承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；
承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

【小贴士】
地方政府能否为平台公司提供担保？
我们认为，除无相反规定，地方政府不能为平台公司提供担保。

《中华人民共和国担保法》是规定和约束担保行为的根本法律。

它规定
的担保方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。

该法第八条规定：
“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际
经济组织贷款进行转贷的除外”。

《预算法》规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任
何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

6根据《财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会<关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412号，以下简称“412号文”）第四条第二款的规定
由此可见，地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府
或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。

自给自足模式
平台公司通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或
拖欠等的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政
资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的债务模
式。

2、平台公司的转型
根据43号文，国家倡导平台公司按照以下三种方式进行转型，平台公司即将退出历史舞台：
(1)承担商业盈利性业务的，将其债务与经营打包，改制为现金流覆盖的园
区公司、其他国企或按市场机制转让给非国有企业，使之以企业身份向
银行贷款或发行企业债。

(2)承担有一定收益的公益性业务，可与社会资本成立混合所有制企业或
进行特许经营合作（PPP模式），其债务由项目公司按照市场化原则举借与偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价
等责任，不承担偿债责任，实现融资平台公司的转型。

(3)承担没有收益的公益性业务，将直接由地方政府负责，纳入政府预算
管理，从融资平台中剥离。

【小提示】
43号文明确指出，“原有政府融资平台中，涉及公路、保障房、水利、土地储备四个领域的在建工程（需在2014年9月21日前开工建设），可延迟至2015年12月31日前继续通过银行融资。

除上述四个领域外，其他地方政府融资平台一律不得再融资，并剥离政府融资平台公司政府融资职能。

”
3.平台公司的转型思路
拓宽企业融资渠道，保持项目建设持续现金流
转型升级需要时间，因此寻找合适的资本市场继续涉入途径为当务之急。

在现有政策法规框架下，除传统的企业债券、公司债券、中期票据、银行贷款等融资手段外，还可根据企业性质进行资产证券化、股权融资、创新债券融资等多样化尝试。

股权模式：
1）加大国有企业改革力度，积极推动混合所有制经济，国有资本与非国
有资本交叉持股、相互融合；
2)鼓励社会资本参与国有企业改制重组和国有企业重大项目建设，使各
类指标的合作形成长效机制和良性循环。

3)选定优质经营性国有资本探索上市融资，目前国内已成功上市的城投
类公司已有先例，如重庆水务、云南城投、西藏城投等。

债权模式：
1)资产证券化：主要是基础设施收费项目、贸易应收款及其他优质存量
资产；
2)账目收益债/票据、市政公司债券：建立在有经营性项目作为主要现金
流入公司的配套融资工具；
3)创业投资债券、产业投资债券、小微企业增信集合债券：主要是支持
中小微企业企业发展，配套融资平台转型升级。

融资平台转型为具备自我造血能力的经营性企业(略，结合公司治理) 1）是建立规范的现代企业制度。

2）是加强公开信息披露。

三、关于存量债务的问题7
743号文
1.存量债务的甄别
是否能够被认定为政府债务将成为现有存量债务管理分化的新逻辑，也是甄别存量债务的核心。

主要尝试从存量债务资金用途的公益性质和收益情况，来区分纳入政府债务的可能性：
1.用于公益类项目的债务大概率会被纳入地方政府债务，而非公益类债务
可能性较小；
2.完全没有现金流产生能力或产生能力很弱的公益性项目，大概率被纳入
一般债务。

2.存量债务处置和确保在建工程后续融资方式
存量债务处置范围：
以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。

处置方法：
●对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收
入偿还。

●对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优
质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，
增强偿债能力。

●对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要
时可以处置政府资产偿还债务。

●对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法
履行协议约定，作出妥善安排。

有关债务举借单位和连带责任人要
按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得
单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。

●对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责
任和损失。

3.确保在建工程后续融资
地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。

对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

解决债务问题的思路
●置换存量债务
所谓置换地方存量债务，就是在财政部甄别存量债务基础上，把原来政府融资平台的负债转换成为地方政府债券。

通俗而言，就是创造一种长期、低利率的金融产品替换掉短期、高利率的债务。

●置换方式：
第一种是由银行购买，是地方政府和商业银行正常契约行为。

比如商业银
行A直接动用超储购买用于置换商业银行B对城投贷款的债券。

对整体商。