程相博农村土地征收补偿制度研究

河南农业大学
本科生毕业论文（设计）
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撰写日期： 2011年5月19日
农村土地征收补偿制度研究
江辉 程相博 资源与环境学院 资源环境与城乡规划管理专业 2007级1班
农村土地征收补偿制度研究
摘要：征地补偿问题是征地制度的核心问题，是我国现行征地制度备受关注和责备的焦点，同时也是我国现行征地制度改革的难点所在。

在土地征收过程中，除对农民的补偿标准偏低之外，补偿费用的分配也十分混乱，不利于农民权益的保障和社会的安定团结。

就农村土地征用制度中的补偿问题进行探讨，并就其完善提出完善土地征收制度、提高补偿标准、建立有效的土地征收补偿监督制度以及建立被拆迁补偿农民代表参与补偿费分配制度等建议，具有重要的理论和现实意义。

关键词：农村土地征收补偿制度；土地征收；对策性建议
Rural land expropriation compensation system research
Abstract: Land expropriation compensation is the core issue of land expropriation system in the current land expropriation system, is the focus of attention and blame, but also China's current difficulties in land requisition system reform. In the process of land expropriation, except for farmers to low compensation standards, the distribution of land compensation fees for outside is also chaos, go against the farmers' rights guarantee and social stability and unity. The rural land requisition system is discussed, and compensation for its perfect to improve land expropriation system, increase compensation standard, establishing effective supervisory system of land expropriation compensation and establishing urban-house removing compensation farmers by represented in compensation distribution system and so on, has the important theoretical and practical significance.
Keywords:rural land expropriation compensation system; Land expropriation; countermeasures
随着我国改革开放的深入，经济发展迅速，社会经济已经上了一个新的发展台阶，工业化、城市化的进程也得到了飞速的发展。

为满足现代工业、城市化需要，大量的集体土地被征为国有建设用地，这不仅是我国经济建设过程中的需要，也是社会进步发展的必经之路。

国土资源部部长徐绍史指出，“十一五”以来，全国每年建设用地需求在1200万亩以上，而下达的新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口达50%以上,“十二五”时期，建设用地供求矛盾还将进一步加大。

可在土地现有征地制度还不完善的今天，被征地农民的利益却没有得到较好的保障，各地也涌现了很多因征地问题而引起的不和谐事件。

据资料显示，近年来，随着政府经济建设过程中农村土地征收、城市房屋拆迁等案件的增加，土地纠纷已经成为农民上访的头号焦点，其中尤以征地补偿上访为最多，成为诱发社会不稳定的重要因素。

引发这些问题的重要原因之一，就是被征地农民的利益受到了忽视[1-4]。

1 农村土地征收补偿制度的现状
1.1 农村土地征收补偿范围与安置途径
对于土地征收补偿范围，《土地管理法》第47条规定将其限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上。

仅包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费[5]。

对于所有权人的其他损失及其他相关权利人的损失不予以补偿。

现行《土地管理法》对被征地农民安置的规定比较笼统。

除了规定以货币补偿外，没有提出具体的安置途径。

2004年，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，明确提出用地单位在同等条件下优先安排被征地农民就业。

使他们的长远生计得到一定程度的保障。

对被征地农民视不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置,从而拓宽了安置途径,但这只是规范性文件，未上升到法律层面[6]。

1.2 现行的农村土地征收补偿标准
现行的补偿标准主要是《土地管理法》第47条的规定。

依此规定，我国的土地征收补偿标准大致如下：(1)土地补偿费及安置补助费原则上是以被征收土地的原用途为基础。

补偿标准不因土地征收后用途的改变而改变,并以耕地的年产值作为参照物来计算。

对于耕地征收，其土地补偿费计算标准为该耕地被征收前 3年平均年产值的6～10倍；安置补助费的计算参照耕地年产值来计算．为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍．每公顷最高不超过15倍。

(2)对于其他用途的土地征收。

其规定由省、自治区、直辖市参照耕地的土地补偿费及安置补助费标准确定。

(3)对于地上附着物及青苗的损失补偿则授权省、自治区、直辖市来自主确定。

(4)对于补偿数额不足以保持失地农民原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准。

可以增加安置补助费。

但明确规定了补偿数额的上限。

即土地补偿费及安置补助费的总和不得超过被征收土地征用前3年平均年产值的30倍。

2007年《物权法》确立了征收集体土地时“保障被征地农民生活”的补偿原则，突破了《土地管理法》关于年产值30倍的限制．为其他法律规定补偿标准是否合理提供了原则性的判断标准[7]。

2农村土地征收补偿中存在的问题及分析（以清丰县西关村为例）
2.1 补偿标准偏低，难以维持被征地农民原有生活水平
2.1.1 补偿标准偏低
《土地管理法》对土地征收补偿有一定的标准，即：征收耕地的土地补偿费一般情况下为该土地征收前3年平均产值的6～10倍，安置费为4～6倍，包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。

”
以清丰县西关村2010年土地征收补偿费为例，《清丰县2009年度第一批乡镇建设用地豫政土〔2010〕253号》（如下表1），当地政府按照《土地管理法》及国家有关规定对西关村农民土地征收补偿的数额仅为4.407万元／亩左右。

表1 清丰县西关村土地征收补偿标准
补偿范围土地补
偿费
安置补
助费
地上附着
物及青苗
补偿费
社会保障
费
其他
补偿标准
（万元／亩）
1.56
2.34 0.078 0.429 无 合计 4.407万元／亩
资料来源：清丰县2009年度第一批乡镇建设用地豫政土〔2010〕253号
2.1.2 农民原有生活水平比较分析
本次论文的写作过程中对补偿数额相对较高的清丰县西关村24户的56位失地农民进行
了调查访问，调查中对失地农民的原有家庭生活水平进行了计算：
以一个农村普通的5口之家为例，一年至少要3000斤粮食约3000元；100斤食用油约
450多元；每人每月至少花费25元买菜钱，一个5口之家一年就需要1500元。

这三项开支共计4950元。

对于有地的农民来说，基本上不需花钱。

失去土地以后，这4950元就变成了硬性支出，加上每年水、电、气等费用1000元和学生上学费用2000元，共需要7950元，一家每年的收入基本上能够维持这些支出，不过，相对以前来比，农民的支出压力变得更大了。

按照现行的补偿标准计算，4万多元的补偿费用也只能维持农民两5年的生活，补偿费花完之后．失地农民的生活保障逐渐成为一个问题。

失地农民的生活水平与征地前相比较，有48人表示生活水平下降了，有6人表示提高
了，表示生活没有变化者有2人．三者所占比重如图1所示。

4%
11%
图1 失地农民生活水平变化情况 由以上可知，失地农民在土地被征收后所获得的补偿费仅能维持农民家庭生活短暂的时
间，绝大部分失地农民的生活水平与征地前相比明显下降，所以现有的征地补偿水平在很大程度上不利于农民的利益。

2.1.3 失地农民收入来源不稳定
表2 清丰县西关村土地征收后农民收入主要来源情况表
收入来源
人数 所占百分比 外出打工 31
55.4%
依靠剩余的土地1323.2%
政府帮助2 3.6%
无经济来源610.7%
其他收入47.1%
合计56100% 目前，失地农民的收入来源如表2所示。

可以看出，外出打工挣钱的比例占了55.4％，外出打工挣钱和靠剩余下来的土地获得收入得占了绝大部分。

其实，外出打工的种类很丰富，一般失地农民大多从事建筑工人、饭店保安、酒店保洁、服装厂车间工人等职业，这些职业临时性特征比较强，缺少稳定性和长期性的保障，靠这些工作无法长期保障失地农民稳定的收入来源。

所以较低的补偿水平难以维持失地农民原有的生活状况。

2.2 土地征收补偿方式以“一次性”买断的补偿方式为主
在补偿问题上，现有的补偿方式往往是“买断式”一次性给付。

由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱，即使给得多一些也难免坐吃山空，影响了农民的长远生计[7]。

在清丰县西关村农民土地征收补偿中当地政府也采用了“一次性”补偿为主，辅助以社会保险的安置途径，按货币安置与社会保险安置在每亩补偿中关系计算，在4.407万元／亩的补偿中3.978万元以直接货币的形式补偿，0.429万元用于被征地农民的社会保险安置，除此之外无其他的土地补偿方式，补偿方式单一。

2.3 现实土地征收补偿利益分配中农民所获较少
《土地管理法实施条例》第二十六条规定：征收农村集体经济组织所有土地的，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有，即征地补偿费应在集体土地所有者、承包者及使用者之间进行合理分配。

按照法律规定我国的集体土地所有权主体为各级农民集体，包括乡(镇)及村集体经济组织、村民小组，其财产分别由乡、村集体经济组织和村民委员会经营管理。

但是法律并没有对“集体”作出严格的规定这样就导致实际上我国的集体土地权属不明，土地财产权界定不清，进而导致征地补偿费的归属不明确，在土地补偿费的分配上，不按照法律规定分配，出现大家都来主张权利的现象。

农民在征地费用的分配博弈中同样处于弱势地位，集体经济组织对征地补偿费的分配拥有支配权，往往以管理费、发展村集体公共事务等借口截留农民应得的征地补偿费。

正因为主体混乱，才产生了“乡扣”、“村留”、“乡(村)经济组织提”的怪现象，农民能分到的征地补偿费是少之又少[8-9]。

2006年中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队发布的《2005年农村经济绿皮书》披露的比例数字也可以作为旁证。

这个比例数字是指农村被征收土地的收益分配格局，即：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民占5%～10%（如图2）[10]。

清丰县西关村的失地农民真正拿到的补偿费也只有4000元／亩，约占补偿标准的9.07%左右，所获补偿收益较少。

图2 土地征收补偿中的收益分配格局
2.4 征地补偿标准在确定时是政府主导型，被征地农民无话语权
按照相关法律和文件规定，征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定；被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起的10个工作日内，将征地补偿方案、安置方案在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。

公告后对于农民提出的意见只在确需修改的情况下，才改动补偿方案。

那也就是说征地补偿方案在制定的过程中“几乎没有公众的任何参与，主要是行政机关内部的运作，这种做法视被征地人为行政权力的客体，漠视其正当的权利和利益”，而且实践中征地补偿方案很少是从维护被征地农民的利益角度出发去制定的，所以很难获得被征地农民的理解和认同，屡次发生的钉子户事件以及大量的农民为征地补偿的事而上访已经证明了这种方式的不合理性。

3 现行土地征收补偿制度造成的消极影响
3.1 容易因征地引起腐败，损害被征地农民的利益
现行的土地征收补偿标准过低、不能得到妥善安置、不能及时领到补偿费，同样损害农民利益，挫伤他们配合征地的积极性。

《土地资源公报》数据显示，2009年全国共立案查处土地违法案件4.2万件，2008年全国共结案查处土地违法案件6.01万件，2007年为9.24万件，2006年该数据为9.03万件，2005年则为7.98万件（如图3所示）。

其中，,2009年中国共立案查处土地违法案件4.2万件中涉及耕地面积20.8万亩，同比分别下降了31%和21%，在查处土地征收违法案件中处理相关责任人719名，960名责任人受到党纪处分，555人被移送司法机关，其中118被追究刑事责任，挽回农民经济损失达16.4亿元。

200
400
600
800
1000
1200
处理负责人党纪处分移送司法机关
追究刑事责任
图3 2009年全国土地征收违法人数数量
3.2 造成大量土地流失，土地黑市长期存在
正是因为现行补偿标准存在种种问题，地方政府领导为了促进当地经济发展以捞取个人
政绩，往往以在土地上给予极优惠的政策吸引外商来投资，为外商的“圈地”行为找到了借
口，从而造成了国有土地的大量流失[11]。

另外，我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地。

除法律规定属于
国家所有的以外。

属于集体所有：宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。

”《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的．必须依法申请使用国有土地”也就是说城市化和工业化的发展所需要的土地．首先需要通过国家的征地行为．把土地集体所有转变为国家所有。

国家的征地权是农地转换为城市建设用地的唯一途径，这一制度设计可以用图4加以阐释：
( 箭头表示行为流向， 表示禁止) 图4 我国土地征收的制度存在框架
但由于根据现在执行的补偿标准，被征地农民不能得到合理、及时的补偿，而城镇土地
的价格却很高，所以农民转而将目光投向黑市，获得比征地补偿费高得多的价格，还能及时拿到钱。

土地征收补偿不合理在很大程度上刺激了我国土地黑市的长期存在。

4 建立与完善农村土地征收补偿制度的对策性建议
4.1 确定合理的补偿标准，丰富补偿方式
要在确认农民集体土地财产权利的基础上，依照市场价格来确定补偿金。

补偿金除了要考虑土地征收前的价值外，还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。

这是当前农地征收中最为关键、最亟待解决的问题，使农民在土地被征收后按照既定标准获得补偿。

同时，丰富补偿方式，采用一次性金钱补偿方式为主，建立健全失地农民的社会保障体系，再辅以货币安置补偿、入股分红安置补偿、重新就业安置补偿等新型的补偿方式进行补偿。

4.2 完善土地征收补偿工作程序与监督机制
树立正当程序观念，按照公正、公开与效率的原则，完善征收及补偿程序，有效增加透明度，随时接受社会的监督，通过土地听证会等方式使被征收者真正参与土地征收，发挥其积极的主人翁地位和权力，另外，在土地征收过程中建立有效的征收与补偿的监督体制，使在土地征收和补偿工作中出现的问题及时反映和解决
4.3 建立失地农民代表参与补偿费分配制度，切实维护失地农民利益
建立失地农民在土地征收补偿费分配制度，使失地农民在分配过程中有话语权，各级政府、组织等不得以强制的方式分配农民利益。

允许由农民自己聘请评估公司评估土地价值；重视和允许农民代表对土地征收补偿标准提出自己的看法，防止和杜绝垄断权力。

5 结论
本文通过对我国农村土地征收补偿制度的剖析和研究，得知我国目前的农村土地征收补偿制度还存在一定的缺陷和问题，致使农民在土地征收补偿中的切身利益无法得到合法维护、官员贪污腐败损害农民利益等违法问题突出等。

针对我国农村土地征收补偿制度中出现的一些问题，本文提出了完善土地征收制度、提高补偿标准、建立有效的土地征收补偿监督制度以及建立被拆迁补偿农民代表参与补偿费分配制度等建议，进而从根源上解决现存的农村土地征收补偿制度的缺陷。

通过不断地建立和完善农村土地征收中的补偿制度，进而切实保障农民在农村土地征收的权益，将对我国国民经济发展和社会公平、稳定起到积极地促进作用，具有重要的现实意义和价值。

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