公共财政视角下的政府投融资创新讲义

还有，社会主义的文化阵地，如果 我们不去占领，腐朽文化就会去占领，因 此，公共文化必须由政府去投资。此外， 近年来频繁发生的公共卫生事件，如非典 、禽流感、猪流感，以及食品药品安全事 件，如三鹿奶粉、大头奶粉、苏丹红、中 药针剂等，都说明这些问题已经严重影响 到科学发展和和谐社会的建立。因此，公 共卫生问题应该引起全社会的高度关注。 而人民群众的身体健康和精神健康，也越 来越成为人们关注的热点问题。这也是政 府的职责所在。因此，公共卫生和基本医
一个项目进行严格的评估，以保证所有项
目都满足政府在效率、公正和责任方面的
要求。私人部门必须满足政府提出的具体
标准和要求，并由项目参与各方共同承担
风险，以激励私人部门为公共部门保障资
产价值。政府有权终止合同，随时更换劣
质服务的提供商。吸引私人资本共担项目
风险，以最好的公共服务保证公众的利益
，是PFI的主要优点 。英国国家审计署的
• 美国市政债券的主要特点，可以 概括为以下几点：一是运用地方财 政或项目的现金流支持债券的发行 ，其实质是借助州以及地方政府的 信用，来落实还款资金和担保问题 。二是通过金融担保及保险公司的 参与达到债信增级。三是对市政债 券的利息收入实现免税政策，意味 着美国地方政府，可以用比其他相 同信用等级债券低的利率成本进行 融资，从而为地方发展筹集大量的 资金。显然，美国地方政府的这些 做法，我们也可以尝试借鉴，以通 过发行市政债券的方式，来筹集市 政建设资金。
中在此阶段纳税人身上是不合理
的。如果采取举债并将债务在受
益期分摊，则负担就会分散到受
益于此的后几代人当中，从而解
决了公平问题。
•
2000年，英国政府对公私合伙
制定义了三种类型：一是通过各种
可能的产权结构把私人的产权引入
到国有企业，也可以直接出售企业
股份给私人部门，将控制权转移。
二源自文库对私人融资赋予优先权，公共
再从支出上来看：因为我们不论花在什 么地方的钱，都不是我们自家的钱，而是纳 税人的钱，是十分珍贵的公共资源。因此， 我们花的每一分钱，都必须对人民负责，让 人民满意，都要千方百计地让人民笑起来， 而不能让人民哭起来，更不敢使人民骂起来 。目前，我国政府的投资体制不健全，监督 不到位，挤占、挪用、贪污、浪费政府投资 的现象十分严重。我国公路、铁路、机场、 城市交通、水利等基础设施建设中频频暴露 出来的各种严重问题，已经令人民深恶痛绝 ，政府投资效益低下是不争的事实。
公共财政视角下的政府投融 资创新讲义
同志们：大家好！
今天,我受贺校长的邀请,专门就 《公共财政视角下的政府投融资创新》这 个专题，讲讲自己的心得和意见，感 到十分高兴。但由于自己才疏学浅， 水平有限，错误和不妥之处实所难免, 欢迎各位领导和同志们批评指正！
主要讲三个问题： 1)我所理解的公共财政； 2)地方政府的投资领域； 3)地方政府的融资创新。 希望同志们自始至终有个好心情！
如果我们站在政治的立场上 来看，实际上任何赋税是不得民 心的。法国前财政部长柯尔伯特 就作过一个生动的比喻：征税就 像拔鹅毛，你要想以最少量的反 对的嘘嘘声来得到最大数量的鹅 毛，几乎是不可能的。这就是说 ，我们设计税制，必须考虑道德 因素，既要体现效率、还要体现 公平，更要讲政治。我们不能为 了增加政府收入而伤害了人民群 众的根本利益。要知道，政府与 人民群众是舟和水的关系：水能 栽舟、亦能覆舟。
研究表明，在公共投资项目中只有30％的
非PFI项目按时交付使用，27％的非PFI项
目控制在预算之内。
•
但却有76％的PFI项目按时或提前交付使用，且无
一超支。说明政府直接投资有许多弊端：经费测算不精
确、缺少风险管理机制、缺乏高效管理、没有足够的激
励机制保证项目的有序开展和成功实施。多数政府直接
投资项目，存在交付延迟和预算超支现象，而这些不良
•
以市政债券作为融资主渠道
的美国政府模式，一方面满足了
地方政府的公共产品配置职能，
另一方面解决了大规模公共投资
在几代人之间的公平负担问题。
从公共产品的配置角度来看，全
国性受益的项目由中央提供，地
方受益的项目应由地方提供。而
从公平的角度来看，建设一个可
使用３０年的公共设施，仅靠当
地政府几年的税收将全部负担集
疗设施无疑也是政府投资的领域。
• 以上海为例，2009年政府投资的缺口就有1000 亿元之巨，到现在为止，连韩正都不知钱从哪来。 根据预算，上海的轨道交通1-13号线，预计总投资 2380亿，政府至少要拿出35%的资本金就是833亿 ，现在只到位600多亿元，还有200亿元的缺口。 另外，根据中央扩大投资促进内需的要求，上海市 安排了86个重点项目，包括新开工18项、基本建成 23项，所涉及总投资达5386亿元，政府投资规模 空前。上海近期完成了到2020年的《上海市轨道交 通网络规划方案》，规划城市轨道线路总长达880 公里，未来还要需要投入2100亿，其中60%银行 贷款，35%需要由政府支出的资本金860亿，外加 前13条线的资本金缺口共计1000亿韩正直言不讳 地告诉煤体：“这1000亿从哪里来，我还不知道。 借的贷款拿什么钱来还，我也不知道”。我估计， 韩正所面临的问题，我们陕西肯定也会面临。
• 近年来，我们一些人把发展就等同于 经济的快速运行，等同于GDP和财政 收入的高速增长，而忽视了人民群众 的切身利益和真实感受。这种认识上 的片面性肯定会造成一系列严重的后 果，我们也为此付出了血的代价。毫 无疑问，发展必须必须以人为本，必 须民生优先，必须把人民群众的根本 利益放在首要位置。发展为了人民、 发展依靠人民、发展成果由人民共享 ，即发展的终极目的就是为了造福人 民大众。如果我们以牺牲人民群众的 切身利益为代价而换取了发展，我们 宁可回到自然社会。所以，我们应该 把人民群众满意不满意，高兴不高兴 ，生活得惬意不惬意作为检验财政工 作的重要标准。
2009年,是新世纪以来中国经济发 展最为困难的一年。面对百年不遇的 国际金融危机的严重冲击和极其复杂 的国内外形势，党中央、国务院审时 度势，科学决策，带领全国人民万众 一心，共克时艰，坚持实行积极的财 政政策和适度宽松的货币政策，全面 实施并不断完善应对国际金融危机的 一揽子计划，较快扭转了经济增速下 滑的局面，率先实现了国民经济总体 回升向好。如果把2008年以来九个 季度的GDP增幅画条曲线：10、 10.1、9、6.8、6.1、7.9、8.9、 10.7、12.8,这是一个清晰的“V” 型反转。
后果都最终都转嫁到了纳税人身上。例如：在英国浮士
港建造的三叉戟潜艇吊车和船台，其花费从最初预算的
１亿英镑上升到3.14亿英镑，并推迟了２年半交付使用
；伦敦地铁纪念５０周年线路延长工程不仅推迟了２年
交付使用，更惊人的是花费竟然超出预算１４亿英镑之
巨。
• 举债权是分税制财政体制下各级 政府应有的财权。西方国家债券市 场是地方政府融资的重要途径和资 本市场的有机组成部分。我国各级 地方政府以各种名义举借的债务， 包括直接债务、担保债务和政策性 挂账等，总余额估计在4万亿元以上 ，其中，直接债务就超过3万亿元。 债券市场是资本市场的主体，政府 债券是资本市场的主要证券品种。 从国际经验看，如果债券市场不发 达，那么，资本市场只能是一个扭 曲、不完整的市场。从我国资本市 场发展的现状来看，不仅债券市场 发展大大落后于股票市场，在债券 市场内部也存在双重结构不合理问 题。
• 按照这样的逻辑来推论，显 然财政收入的取得与支出的安排 和使用，都必须严格依照法律的 规定进行，不能依照任何人的意 愿或个人偏好进行。即人民对国 家所掌握的财政资金的使用享有 决策权和监督权。这些权利是通 过对预算、决算和财政政策的审 批来实现的。即经过立法机关审 批的年度预算和财政政策，具有 法律约束力，政府必须严格依照 执行。因此，公共财政的构建对 法制有着天然的依赖性，公共财 政必然是法制财政。
• 值得指出的是，2009年三季度以 来，我国经济企稳向好主要依赖政府 投资拉动，而民间投资、居民消费和 外贸出口依然呈现低迷态势。政府投 资“单引擎”驱动的经济复苏具有很 大风险，很难使经济步入稳定、协调 和可持续的内生型增长轨道。只有在 全球经济稳步复苏、居民消费意愿和 能力大幅提升、民间投资真正启动、 产能过剩局面有效缓解后，我国经济 才有可能持续健康协调地发展。目前 ，我国各级地方政府的投资领域广泛 ，需要花钱的地方很多，而资金又十 分短缺。探讨公共财政视角下的政府 投融资创新，努力拓展地方政府的融 资渠道，是一个有意义的重大课题。
• 另一方面，公共财政运行机制 的规范性，也要求财政活动必须 在法制的约束下进行，必须站在 制度的制高点上去实施财政分配 活动。也就是说，既然政府被社 会成员委以了提供公共物品（包 括政府投资）的神圣责任，那么 ，就有必要防范拥有公共权力的 部门及其官员因滥用权力而损害 社会成员的公共利益。因此，公 共财政不仅仅要从公共性的角度 来考虑财政的供给范围，还要从 政府自身行为的规范化入手，来 防范公共权力的滥用。
前言
改革开放30多年来， 我国融入全球化与建立 市场经济的方针并举， 内政与外交相互促进， 民主法治相辅相成，发 展和谐并重，取得了举 世瞩目的巨大成就。在 长达30多年的时间里， 我国经济保持平均9.7%
的高速增长。即使在
• 2009年的主要经济指标: • 1、GDP达到33.5353万
亿,增长8.7%,人均约3800 美元；我省GDP达到 8186.85亿元,增长13.6%, 高于全国4.9个百分点已经 居全国第17位。 • 2、全国财政收入达到 6.85万亿元，增长11.7%; 我省财政收入达到1389.5亿 元,增长25.8%。 • 3、外汇储备接近2.4万亿 美元，今年3月底已经达到 2.447万亿美元,是世界上国 际支付能力最强的国家. • 4、进出口总额为22073
部门通过签订民事合同向私人公司
购买高质量的公共服务，充分利用
私人部门的资金和管理技术。授予
私人部门特许经营权，让私人部门
去承担经营责任。三是向市场广泛
出售需政府承担的公共服务，在私
人部门专业知识和金融管理占优势
的领域开展合伙制，从而充分发掘
政府资产的商业价值和潜力。
•
英国政府在引入PFI模式时，要对每
• 一方面，我国企业债券市场发展 明显落后于政府债券市场发展；另 一方面，在政府债券内部，只有中 央政府债券没有地方政府债券，中 央财政债务负担偏重，债务依存度 过高，既增加了中央财政的风险， 也加剧了债券市场的结构不合理。 实际上，地方政府债券的安全性较 高，而且，地方政府债券以市政基 础设施的投资收益和政府信用为偿 债保证，利息收入免交所得税，所 以，收益水平和信誉都比普通的企 业债券高。因此，发行地方政府债 券，可以有效拓宽投资者的投资空 间。
试想一想：人如果没有道德、没 有良知，那么，在利益面前，在金钱 面前，在灯红酒绿面前，只凭着血肉 之躯，凭着本能，显然是无法抵挡的 。当人没有了道德感与羞耻感，丧失 了人性的尊严与高贵之后，在疯狂鄙 俗及充满诱惑力与刺激性的世界面前 ，很难寂然不动，立定脚根。于是腐 败产生了，堕落出现了，违反财经法 纪的现象也司空见惯，以至于一些人 走上了职务犯罪的道路，陷入了罪恶 的深渊。所有这些，都说明公共财政 必须担当起维护国家民族利益，保护 弱势群体免受灾难伤害，维护财经秩 序的历史重任。
另外，诸如基础教育、科学普 及、公共文化、公共卫生、基本医 疗、公共体育等都是典型的公共产 品，必须由政府保障。而与之密切 相关的一些设施，如学校、文化广 场、科普仪器和场所、影剧院、基 层医疗机构、防疫检疫、质量监测 等设施，也都属于政府投资或者应 该介入的范畴。我们知道，义务教 育是对全民而言的，因此，无论是 发达地区还是落后地区，是城市还 是农村，是富人还是穷人，每个人 都有权力享受大体公平的义务教育 。所以，中小学校不应该让私人去 投资呢？