论美国、德国的联邦制度比较

论美国、德国的联邦制度比较

[摘要]自从1787年美国确立联邦制国家结构体制以来，到现在为止，联邦制已经成为世界上主要的国家结构形式之一。在联邦制的发展过程中，不同国家表现出了各自不同的发展模式。在这其中以美国和德国最具有代表性。本文以美国和德国为代表，简要简绍两国联邦制的发展历程，并分析出现不同模式的原因。

[关键词]国家结构；联邦制；美国；德国；比较

Abstract:Since 1787, the United States established federal state structure system since, until now, the federal system has become the main form of the state structure of. In the federal system in the process of development, different countries show different development patterns. In this one with the United States and Germany the most representative. In this paper, to the United States and Germany as representative, Jian Shao briefly two federal development course, and the analysis of different modes of reason.

Key words:State structure; federal system; the United States; Germany; comparison

一、前言

国家结构制度是人类政治智慧的结晶。当今世界各国的国家结构形式中，主要以单一制和联邦制为主。其中约有二十几个实行联邦制的国家。这些国家在处理国家整体与部分的关系上虽存在一些问题，但也积累了不少经验和做法。作为处理国家整体与部分关系的一种重要方式，联邦制国家对其政府间关系的做法具有重要的研究意义和价值。本文以美国和德国为例，简要简绍联邦制国家的特点和区别。

二、美国联邦制国家建立的历史背景及特点

早在美国建国之前，英国对北美十三块殖民地采取的就是分而治之的政策，这种政策在一定程度上造成州与州之间相对独立。独立战争期间，十三块殖民地没有真正形成统一的权力机构。北美独立战争结束后，依据1781年生效的《邦联条例》，美国实行邦联制。美利坚合众国由13个州组成，各州保持其主权、自由和独立。当时作为邦联政府唯一的机构邦联国会，由各州代表组成。各州代表相当于独立的各州派出的大使。国家真正的权力在各州，中央对对各州的公民没有直接管辖权，邦联国会颁布的任何法令须得到州政府同意后，才能对该州人民产生约束力。这种邦联制的弱点主要表现在三个方面：首先，邦联仅仅是各州之间的联合体，只是各州之间的松散联盟，不是现代意义上的国家。其次，在财政和经济方面，邦联政府既无权向国民征税，又无权管制州际贸易和对外贸易，政府所需经费取决于各州是否缴纳。第三，在国防上，邦联没有统一的军队，各成员国都是独立的主权国家，相互之间是平等的，不存在彼此隶属和制约关系。因此，国会既没有威信，又软若无力，在西部无法应对与英国和西班牙的领土争端，在英国对其贸易进行限制时，各州不但不能齐心协力对外，反而因各州为保护自身的利益伤害了其他州。这种邦联制度，使政府难以应付经济衰退、社会动荡和外部威胁等一列问题，特别是1786年美国爆发了反对当局的起义，使争权夺利的资产阶级各派有了一种共同的“危机意识”。华盛顿在1876年写给友人的信中这样写道：“在我看来，邦联只是个有名无实的空架子，而在其名下的议会亦是徒有虚名，其政策措施多不被人们所关注、执行。”因而，越来越多的人认识到，必须建立强有力的中央政府，才能建设一个统一而强大的国家，促进美国的繁荣发展。

为了解决邦联存在的问题，1787年5月至9月各州代表在费城召开制宪会议，制定了《美利坚合众国宪法》。依据宪法，美国的国家结构形式由邦联制转变为联邦制，各州把国家权力的一部分转让给联邦中央政权，使联邦成为一个享有充分主权的国家。正是宪法的崇高性，使美国成为世界上第一个以宪法为核心，正式、又体系严整地建立起宪政的国家，对美国的经济发展和社会稳定起到促进作用。由此可见，实行宪政的首要条件是制定宪法。宪法是一个国家的根本法，是国家治国安邦的总章程，在宪法为最高法的现代法治国家里，要求依法

办事、依法治国，首先是“依宪治国”，做不到这一点，如同任东来教授所感叹的那样：“今天的世界上，几乎每一个国家都有宪法，但是，又有多少国家实行了宪政和法治呢？没有宪政的宪法，实际上只是统治者装饰自己文治武功的漂亮花瓶。”①

美国联邦制的特点：第一，联邦与州分享政治权力。联邦宪法提出了联邦和州两级政府分权的准则，规定“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州保留，或由人民保留”。根据这项规定，联邦政府享有宪法“列举的权力”，州政府拥有“保留的权力”。联邦政府只能行使宪法明确列举的权力，以及根据最高法院解释可以从“列举的权力”中引申出来的权力。关于州的权力，宪法没有具体规定，一般主要是处理本州范围内的事务。根据宪法的规定，既有分别享有的权力，也有共同享有的权力。

第二，联邦与州在各自的权力范围内享有最高权力。在联邦制下，联邦政府和州之间不是严格意义上的中央与地方的关系，而是在各自规定的权限范围内都享有最高权力，均享有对人民的直接管辖权，相互之间不得进行任何干涉。联邦设有最高的立法、行政和司法机关，有统一的宪法和法律，是国际交往的主体，各州也有自己的立法、行政和司法机关，有自己的宪法和法律；联邦政府不能任命州政府的官员，不能监督、考核州政府的施政行为，州政府也不得干涉联邦事务。

第三，联邦地位高于州。宪法规定，联邦宪法、法律以及以联邦名义缔结的条约，在全国范围内适用，各州必须遵守；州的宪法或法律，凡与联邦宪法、法律或条约相抵触者一律无效。若州的宪法或法律与联邦宪法、法律发生冲突，联邦宪法、法律优于州的宪法或法律。总之，各州不能阻碍联邦，联邦也不能命令州。②

三、德国联邦制的发展历程

在近现代世界史上，德国的历史集中地折射出了人类历史的曲折发展历程。在结束了19世纪早期的邦国林立局面之后，德国于1871年得以统一。从那时至今，在短短一百多年的时间内，德国先后经历了一个帝国（1871年—1918年）、一个不稳定的民主共和国（1919年—1933年）、一个集权政权（1933年—1945年）、占领军政府（1945年—1949年）、两个并列的独立国家（1949年—1990年）、重新统一的联邦国家（1990年至今）的复杂过程。在这一过程中，分裂与统一、帝制与共和交替反复，德国民族所走过的曲折且又充满矛盾的道路，集中地在宪法制度中留下了明显的、不可磨灭的烙印，确实值得人们探索和研究。

普鲁士于1870年打败法国完成德国统一，并于次年4月16日制定帝国宪法。此时因德意志统一，不宜立即削弱各侯国地位，所以宪法中是采取相当强烈的分权式联邦设计。其中，普鲁士邦拥有较大的特权，而宪法第五十二条则规定南德巴伐利亚邦与伏登堡邦享有一定保留的权限。在具体设计上，帝国宪法规定，只要没有明白规定者，权限归给各邦。宪法第四条将联邦的权限限于所列举者，虽然所列举的项目已经不少（计有十六项之多）。值得注意的是联邦参议院的设计，它是由当时的二十五个邦所派遣的代表所组成，依各邦实力大小而有不同的表决权，总表决权数为五十八票。联邦参议院依帝国宪法的设计是最高的帝国机关，遇有争议时，权限归之而不是归于联邦的众议院。除立法案的提案权与决议权之外，联邦参议院尚可参与行政规则与法规命令的制颁，对于国家的重大决策亦有权参与，此外并可对各该侯国做法律上的监督，且对某些宪法的争议有管辖权。总而言之，联邦众议院的权限不如参议院，这是个很特殊的设计。一战后1919年的威玛宪法实行的是中央集权化，有别于联盟式的联邦体制。帝国议会成为最重要的立法机关（威玛宪法第六十八条第二项、第七十四条）。威玛宪法中帝国总统有很大的权限，可谓是双重行政首长制，但这与本文的研究无涉。1933年希特勒奉当时总统辛登堡的命令组阁，第三帝国于是诞生。经由各项法律的制定，尤其是1933年3月24日的授权法（授权联邦政府无需国会的参与即可制颁法令）以及后来的一体法化（经由号称一体化的诸多法律，整个联邦跟邦的组织逐渐被一体化，而且授权法的设计也逐步扩大到各邦中），加上在联邦与各邦中贯彻所谓领袖原则，并且在各邦中引进帝国总督的制度（帝国的总理建议，由帝国总统任命，被赋予相当多的权限，使得邦原来的