试论环境公益诉讼适格原告主体

试论环境公益诉讼适格原告主体
【摘要】环境问题愈演愈烈，如何解决环境纠纷成为人们思考的重要问题，在探索有效的司法救济手段的同时，环境公益诉讼作为一种新型的诉讼，被越来越多的国家所确立。

而要想建立环境公益诉讼制度首先要确立环境公益诉讼的适格原告主体。

关于原告主体的确立存在很大争议，本文总结了我国现有法律确立的环境公益诉讼的原告主体，并对其进行合理性的分析。

提出扩大原告资格的范围，列举其依据，并将直接受害人、社会一般公众、社会组织、检察机关和后代人列为环境公益诉讼的适格原告。

【关键词】原告环境公益诉讼适格主体环境侵权
环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，近年来由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

环境公益诉讼，是保护环境的重要武器，
对此新型诉讼制度，各国称呼不一致，如环境民众诉讼、环境公民诉讼等，但其内涵
基本一致。

实践证明，环境公益诉讼制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。

而建立完整的环境公益诉讼制度的第一步就是要确立环境公益诉讼的适格原告主体。

一、环境公益诉讼原告主体资格的发展
（一．）环境公益诉讼原告主体资格概念
环境公益诉讼的原告资格是指在环境公益遭受损害或有遭受损害之虞时，可以合法启动环境公益司法救济程序的资格。

原告资格与原告地位不同，原告资格从受到具体侵害时起就已经取得，原告地位则是具有原告资格的人诉至法院后在诉讼的过程中所拥有的法律地位。

环境公益诉讼的原告应该主要地由环境公益诉讼的宗旨或者建立环境公益诉讼的根本目的来决定，同时参考其他的利益因素。

从本质上说，环境公益诉讼问题的提出源于环境的整体性，正是环境的这一特性决定了任何对某一资源或某一区域环境的损坏，都将可能遭致对环境整体性的破坏，任何一个污染行为，都将直接或者间接的损害公众潜在的环境利益。

因此，环境公益诉讼原告主体资格的确定必须以最大限度的保证环境公益的实现为标准。

（二）国外原告资格的发展
环境公益诉讼的发源地是美国，1970年美国颁布的《清洁空气法》首创了著名的“公民诉讼条款”，规定任何人可以对污染空气的行为提起诉讼，而不需要原告证明有任何法律上的利害关系或利益遭到了侵犯。

在美国，私人还没有取得所有环境公益诉讼的起诉资格，1972年制定的《清洁水法》中对原告资格进行了一定的限制，其中将“公民”限定为“其利益受到严重影响或者存在受到严重影响可能性者”，即要求的原告须具有“实际损害”虽然美国的环境公益诉讼还不够完善，而且历史进程极为缓慢而曲折，但总算是在环境公益诉讼方面打破了传统定势，给各国环境纠纷解决制度树立了很好的榜样。

英国的《污染控制法》就有“对于公害，任何人均可起诉”的规定。

1994年修订的第三版《英国皇家检察官准则》将“公共利益检验”作为提起公诉的条件之一，而代表政府参与民事诉讼“被列为检察总长各项职权之首”，也就是说，总检察长不但可以
代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，而且还可以在私人没有起诉资格的时候帮助私人申请司法审查。

如果总检察长不愿意履行这项指责，个人可以请求总检察长让他自己去督促诉讼。

如果总检察长允许，就可以由个人提起诉讼，即通过出借总检察长的名字，使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成为保护公共利益的公法救济，检举者才是实际参与诉讼的人。

为加强国家对环境公害诉讼的干预，英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。

印度早在1986 年的环境法中规定了公益诉讼条款，并且通过判例不断扩展环境行政公益诉讼的原告资格，最终赋予全体公民。

该国明确规定所有公民都享有起诉权，世界范围内尚属首次。

法国对环保团体提起公益诉讼采取了开放的立法态度，赋予环保团体更多的诉讼权利。

主张由环保团体代替受害人提起环境公益诉讼，通过借助环境公益诉讼的胜诉来保障特定的公民的人身、财产权益，进一步维护公共环境利益。

除了团体诉讼以外，法国还是最早出现由检察官代表国家参与民事诉讼的国家，早在1906年，法国的法律就赋予检察官在公法秩序受到损害时，为维护公法秩序提起民事诉讼的权力。

如今，参于民事诉讼在法国已经成为检察官的重要职权，公共秩序受到损害时，检察机关可以以国家利益和社会公共利益的保护者，作为主要当事人(联合当事人)提起公益诉讼。

（三）中国环境诉讼原告资格
在我国，人们权利意识在增强，环境公益诉讼的案件逐渐增多，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，公民提起环境公益诉讼往往找不到可以直接援引的法律依据，而现行的诉讼法对原告资格进行了比较严格的限制，强调“直接利害关系原则”，致使司法实践中出现大量的环境公益诉讼案件被法院裁定不予受理或驳回起诉。

法条
《民事诉讼法》108条第1项规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。

”“直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有。

[4] [4]柴发邦.民事诉讼法学[M].北京:北京大学出版社,1992.236
二．环境公益诉讼原告的主体问题
1. 范围。

、
2.危害
一是公民、法人、其他组织。

在针对环境污染和自然资源破坏的诉讼中，有民事权利能力和民事行为能力的公民，只要他与环境污染者、自然资源破坏者的行为有一定利益关系，不管这种利害关系是实际已经存在还是可能发生在将来，只要能证明有这种利益关系，都有权提起诉讼。

赋予每个公民防治环境污染和自然资源破坏的权利，能够更好的防范危害的发生，维护我们共同居住的生态环境。

二是环境保护公益组织。

我国《社会团体登记竹理条例》第2条规定:本条例所指社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织。

由此可见，环境保护公益组织一般意义上可以界定为，由民间团体、个人依法建立和参加并有自己独立的章程、组织机构、决策程序和独立资金来源
的非赢利性组织，主要从事环境保护的公益性活动的社团。

公民个人在环境保护诉
讼中，往往处于弱势地位，在这种情况下，民间社会团体的环保组织蓬勃发展，成
为与政府和市场抗衡的第二种力量，并因其公益性、专业性、志愿性、民主参与、多元利益代表性等，能更有效的解决复杂的环境问题。

因此赋予环保公益组织环境
公益的诉权，具有积极的现实意义。

三是检察机关。

历来检察机关都被认为是政府
的代表，是公共权益的维护者。

有的地方官员为了追求所谓的政绩，对土地乱批乱
建，造成环境的破坏和浪费情况。

政府的环境行政行为使行政相对人十分广泛，虽
然环境公益诉讼制度解决了公民个人不因直接利害关系，可以为公共利益提起诉讼
的权利，但个人行为方式诉讼成本太高。

因此会形成一些公共利益受害而无人过问
的尴尬场面。

因而恢复检察机关公诉制度，由代表国家具有公诉权的检察机关作为
起诉人，可以实现以公权来制衡公权的目的。

在司法实践中，也己经出现了由检察
院代表国家对国有资产流失等案件提起公益诉讼的案例。

二．现行环境公益诉讼原告主体的问题
（一）《民事诉讼法》第108 条强调原告必须是实体权利受到侵害的人，而我国民事诉讼法所采取的是比较彻底的原告一元化，即有权发动诉讼的原告只能而且必须是受害者本人，而环境公益是一种比较抽象的社会公共利益，有时难以确定一个直接的、具体的受害者担当原告，这显然对环境损害的受害人非常不利。

《行政诉讼法》第41条规定原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条借用第三人的概念规定利害关系人的原告资格，对于纠正作为原告必须是行政机关相对管理对象的错误观点具有一定意义，而实际上“第三人”仍然与具体行政行为有事实上的利害关系或可能有事实上的利害关系，这些规定大大限制了我国行政诉讼的原告范围，一般公民因环境公益受损提起行政诉讼时，法院往往以原告与环境损害结果之间无利害关系为由驳回起诉。

《刑事诉讼法》中授权检察机关可以对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，向人民法院提起刑事诉讼，除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪迹，就更无法对损害环境公益的行为追究法律责任。

我国现行法律对诉讼资格的严格限制，非常不利于对公民环境权益和环境公益的保护。

对于环境污染行为，如果一些环境行政机关不履行其法定职责，对环境资源破坏行为采取放任的态度，甚至包庇企业污染环境等，受害人又因某些原因无法提起诉讼，其他人员根据法律规定是无法提起行政诉讼的，则该行为将无人制止，其结果将是非常严重的。

有一些环境行政行为没有明确的相对人，由于不存在明确的受损害对象，这类行政案件由于缺乏适格的原告而使公民环境权益和环境公益被摒弃在司法保护范围之外。

注释。

第一，法律不应当阻止人们为社会公益做贡献。

法律应该鼓励任何人为社会公益做贡献。

按照该理念，任何单位和个人都可以作为公益诉讼的原告。

换而言之，如果某行为是为了促进社会的良好发展，为社会公共利益服务，那么，法律制度就应该鼓励该行为。

因此，任何单位都应该有公益诉讼主体的资格。

第二，法律地位不同，其诉讼主体资格也应有所区分，不同的主体可以提起不同的公益诉讼。

因个人能力、知识等方面的差异，并不是所有人提起公益诉讼都能发挥维护公共利益的作用。

为避免浪费社会资源，应该对诉讼主体的资格有所区别。

本人认为，可以对诉讼主体资格做如下区分：一是公民个人应结合自身的能力和关注点，在一定范围内提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

例如，作为一个环境法专业的教授，可以作为诉讼主体提起
环境公益诉讼，但不能提起房地产领域或消费领域的公益诉讼。

二是民间环保组织、社会团体可以就其组织章程和工作范围内的事项提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，比如，“自然之友”作为民间环保组织，可以提起环境公益诉讼；但是，爬山协会或者体育协会就没有提起环境公益诉讼的资格。

第三，行政机关应在其穷尽行政手段后仍不足以保护公共环境利益时提起环境民事公益诉讼。

行政机关提起环境民事公益诉讼的前提是已经充分行使了法律法规赋予的行政权力，穷尽了诸如处罚、责令停产停业等所有的合法手段。

本人并不赞成行政机关在没有行使其应当履行的处罚、责令停产停业等法定职责之前，就以为受害人索赔为由提起公益诉讼。

对于没有直接受害人的环境污染，行政机关可以提起只为了公共利益的诉讼。

比如，江河湖泊里发生水污染导致鱼死亡，跟个人没有任何关系，农业部门应该提起公益诉讼，代表国家要求赔偿；船舶石油泄漏污染河流和海洋，海洋局应提起公益诉讼要求赔偿。

第四，检察机关应当在穷尽其法律监督和起诉犯罪职能后仍不能保护公共利益时提起环境公益诉讼，而且应当主要是环境行政公益诉讼，而不是针对有明确受害人的环境民事公益诉讼。

例如，在淮河污染后，对于未按照《政府信息公开条例》履行其环境信息公开职责的行政机关，检察机关应该发挥监督作用，提起行政诉讼。

但是，如果是在淮河养殖的渔民因污染遭受损失没能获得赔偿，检察机关不宜因此提起公益诉讼。

五、检察机关提起环境公益诉讼的条件
目前，在我国的实践中，虽然有经过批准后，检察机关提起了环境民事诉讼的案例，但是我国现行法律还没有对此作出明文规定。

所以，本人认为检察机关应当在充分运用现有的法律授权，履行以下五项法律职责之后，再提起环境公益诉讼：
第一，加大对破坏环境资源犯罪的追诉力度。

在我国构成环境犯罪的案件中，被追究刑事责任和被起诉的不到10％。

如果检察机关能依法追究这些犯罪行为的法律责任，会比提起公益诉讼产生更大的影响，更好的效果。

而这也正是检察机关法律职权范围内的事项。

第二，加强对环境监管失职罪的查处。

目前一些群体性事件和一些大的污染事故的发生都是由于行政监管失职造成的。

检察机关可以根据《刑法》第408条追究环境监管失职责任人的刑事责任。

对环境监管失职人员提起诉讼可以更好地促使行政机关加强环境保护的监督管理。

第三，充分发挥检察机关的诉讼监督职能。

对于不公正的民事判决或者行政判决，检察机关应当通过抗诉制度履行监督职能。

目前，检察机关已经办理了一些环境污染方面的抗诉案件，但是还需要进一步加强，办理更多的民事和行政抗诉案件，来促进实现司法正义。

第四，应当发挥对公安机关环境犯罪侦查行为的监督职能。

环境犯罪的侦查权由公安部门行使，环保部门则有移送的义务，但是我国在这方面做得不够，检察机关应该对其进行监督。

第五，积极运用支持诉讼制度。

现有法律尚未明确规定检察机关可以提起公益诉讼，但是，我国的《民事诉讼法》已经明确规定了支持诉讼制度。

检察机关可以通过该制度，支持
污染受害者提起民事诉讼，要求环境损害赔偿。

此举会对作为被告的污染企业起到震慑作用，并给法院审理案件提供参考，势必会为环境保护发挥重要作用。

如果检察机关在充分履行了前述五项法律职责后，仍然未能使公共利益得到维护，检察机关应该可以提起环境公益诉讼。

六、检察机关提起环境公益诉讼面临的障碍和问题
虽然检察机关已经起诉多起环境公益诉讼案件，但是检察机关要真正提起环境公益诉讼，还必须对以下几个障碍加以克服：
一是法律障碍。

现有法律还没有明确规定检察机关可以提起环境民事公益诉讼或者环境行政公益诉讼，提起环境公益诉讼的法律根据不足。

二是经济障碍。

环境公益诉讼费和鉴定费如何支付，是一个亟待解决的问题。

一般来说，环境污染案件的鉴定费比较高，检察机关是否有经费承担该费用。

三是人力方面的障碍。

检察机关是否有足够的检察官办理环境公益诉讼？如果没有，如何选择案件范围，才不失公平。

四是体制障碍。

检察机关的经费来源于同级财政，人员来自于同级人大任命，检察机关如何避免地方政府的行政干预。

另外，检察机关若作为当事人进行民事诉讼，如何再行使司法监督职能？如果败诉，是上诉还是抗诉？五是理论上的障碍。

如果检察机关为公共利益目的提起民事诉讼，被称为是公益诉讼，那么同样也是涉及公共利益的公诉行为，也应当被称为是公益诉讼。

由此来看，只把检察机关提起的民事诉讼称为公益诉讼的说法并不合适。

检察机关只有从理论上和法律实践上很好的解决了上述几个难题，才能够真正成为环境公益诉讼的原告。

【作者简介】
王灿发，中国政法大学教授。

【出处】中国民商法律网
【关键词】环境公益诉讼；主体；争议
【写作年份】2011年
三、环境公益诉讼制度的构建设想
无救济即无权利，是法治主义的最高信条之一。

这一理论要求对所有合法权利都预设，提供充分和合理的救济，而不论这种权利属于个人性质，集体性质还是国家性质。

环境公益具有共享性，救济和保障环境公益需要建立能突破现行的相关传统法学理论的制度。

（一）扩大原告资格范围
原告是引起民事、行政诉讼程序发生的人。

原告提起诉讼，是诉讼程序启动的前提。

在环境侵害具有社会性、间接性、复杂性、多元参与性、缓慢性和难以恢复等特点。

环境受到破坏，对于个人（包括法人或类法人组织）来讲，可能并没有直接的财产损失或人身权侵害，可能损害了整个人类的共同利益，危及到社会的可持续发展，最终危及每个人的生存和发展。

现行诉讼制度所要求的严格起诉制度，不能有效保护公民的环境权益，而公益诉讼中，法院对于诉状的审查并不要求“原告必须是与案件有直接的利害关系”或“有直接损害关系”，只要求原告有诉的利益就可以进入诉讼程序了。

即任何个人，包括公民、法人和社会团体都
有权为维护环境公共利益而提起诉讼寻求救济。

这样一来就鼓励了公民参与司法的积极性，有利于实现司法大众化，符合法治原则和法治要求。

（二）允许在损害事实发生前提起诉讼
当损害社会公共利益的行为客观上已经发生时，允许提起公益诉讼，这是不言自明的，然而在损害环境公共利益的客观事实还没有发生，比如建设项目未实行和环保项目三同时（同时设计，同时施工，同时投产），将来可能造成环境污染，是否允许提起公益诉讼？针对环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性等特点，其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定能立即表现出来，而是可能要经过一段相当长的时期方可实际发生，且结果一旦发生，则可对环境造成极大的损害。

笔者认为，我国的环境公益诉讼应采用美国公益诉讼模式。

允许提起事前预防诉讼，只要根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能就可以提起诉讼，不要求一定有损害事实的发生。

这样可以有效地保护公民和公众的环境权益不被违法侵害行为的损害，以达到防患于未然的功效。

（三）举证责任的倒置
环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获得信息的有限性且不具有必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的，“让较少有条件获得信息的当事人提供信息，既不经济，也不公平。

”为了实现原、被告双方力量的均衡，许多国家在环境侵权案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。

最高的人民法院的司法解释中规定了环境污染损害赔偿中实行被告举证制，让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据，对原告损害的事实和损失的大小负举证责任。

但此解释却没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任，这使得被告感觉承担了太重的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。

为解决这一问题，在坚持举证责任倒置原则的同时，应明确规定原被告举证责任负担的范围，从而保障原被告的合法利益。

由于社会关系的日益复杂化，社会冲突越来越趋于综合性，解决社会冲突的需求对现实诉讼分类提出了深刻的挑战,鉴于目前环境问题日益严重，相关的传统法律部门在解决环境纠纷的应对不足，建立环境公益诉讼制度具有重要的现实意义。

它不仅可以具体解决环境公益损害纠纷，缓解环境问题，更能体现环境公益的社会价值。

环境公益诉讼制度的建立有利于提高公民参与环境保护的积极性与切实可行性，使我们对于环境的保护作到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，从而切实保护我们赖以生存的环境和维护国家利益与社会公共利益，实现代际间的公平与人类的可持续发展。

我国有必要完善环境公益诉讼立法，建立环境公益诉讼制度，使诉讼机制能动地适应解决社会冲突变化的需要，让更多的公民参与环境资源保护，推动环境法制建设的进一步完善。

浅议环境公益诉讼作者：谢利粉
发布时间：2010-05-19中国法院网濮阳县频道。