城乡规划法之下强制性内容的实现路径

城乡规划法之下强制性内容的实现路径

赵玉奇1衷菲2

(1.江苏省城市规划设计研究院,南京,210024;2.南京工业大学建筑与城市规划学院,南京,210009)

=摘要>规划强制性内容具有重要的实践意义,是体现规划公共政策属性、实施规划监督和检查的重要内容。城乡规划法赋予了强制性内容的法律地位,并且规定了其区别于一般内容的修改程序。然而强制性内容的规划编制往往研究不够深入、制定不够慎重,随着下位规划的开展,研究逐步加深,在规划编制和实施过程中必然产生较多的难以落实的问题,进行强制性内容的修改将带来较大的效率和效益成本。因此必须提高规划强制性内容编制的科学性和可行性,对强制性内容进行分类分层,指标性、空间载体性内容区别对待,努力探索在规划编制中保障强制性内容得以顺利实现的最佳路径。

=关键词>城乡规划法;强制性内容;实现路径

1强制性内容的定义与意义

111定义

5中华人民共和国城乡规划法6(简称城乡规划法,下同)第十七条规定¹:/,,规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容0。

本条规定明确了在总体规划阶段规划强制性内容的具体内涵和法律地位。

112意义

明确规划强制性内容是为了确保资源利用、环境保护、自然与历史文化遗产保护、公共安全、公共服务、城乡统筹协调发展等的规划内容得到有效落实,确保城乡建设发展能够做到节约资源,保护环境,和谐发展,促进城乡经济社会可持续发展。

确定强制性内容有利于上下位规划的衔接。上位规划明确强制性内容有利于下位规划的贯彻执行,可避免下位规划在深化、细化过程中影响强制性内容的落实。

明确规划强制性内容是加强规划实施和监督的需要。城市、镇总体规划涉及政治、社会、经济、文化等各个方面,内容比较综合复杂。确定强制性内容有利于突出重点,强化规划的实施和监督检查º。

2强制性内容实现的逻辑与成本分析211城乡规划法的相关规定

/强制性内容0在城乡规划法条文中共出现了三次,其中:

第二章(城乡规划的制定)第十七条规定了在城市总体规划、镇总体规划阶段的具体的强制性内容。

第四章(城乡规划的修改)第四十七条:/,,修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案0。

第四章(城乡规划的修改)第四十八条:/,,控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划0。

城乡规划法条文的设计赋予了强制性内容近乎绝对的刚性,一是拉长了总体规划强制性内容修改的程序,增加了难度;二是限制了下位规划)))控规阶段对强制性内容的修改。

212实现逻辑

根据近年的规划实践,在城镇体系规划、控制性详细规划阶段也要明确规划强制性内容。这就形成了以总体规划层面为核心,上下位规划相衔接的强制性内容的实现框架。

相邻上下位规划的强制性内容的实现的逻辑关系如图1:

随着规划层级的下衍,内容愈加详细而具体。针对上位规划而言,下位规划强制性内容将包含三个方面:一是完全符合上位规划的强制性内容;二是与上位规划有冲突或难以落实的强制性内容,一般是由于规划层面深度要求不同,上位规划不明确、或没有深入研究而造成的;三是根据本层级规划需要而增加的

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城市规划管理创新和5城乡规划法6实施中的问题与对策

图1 相邻上下位规划的强制性内容的

实现的逻辑关系图

强制性内容。213 成本分析

对于下位规划与上位规划之间有冲突或难以落实的强制性内容,根据城乡规划法的规定,在控规层面如果欲修改强制性内容,则必须首先修改总体规划强制性内容,而修改总体规划强制性内容则至少经过5个法定程序。首先向原审批机关提出专题报告,经同意后方可编制修改方案,修改后的方案应当/依照第十三条、第十四条、第十五条、第十六条规定的审批程序报批0»

。

这样将增加规划编制与实施的效率成本和效益成本。从时间成本上,一轮修改将耗时数月乃至整年;从行政成本上将耗费大量的人力、物力;从经济成本上,由于规划建设滞后将带来较大的直接的经济损失;从规划的严肃性上,强制性内容的随意修改将产生信誉成本。

因此,尽力消除或减弱上下位规划之间冲突性强制性内容是规划编制与规划管理中的重要环节。理想的实现框图如图2

:

图2 相邻上下位规划的强制性内容实现的理想框图

3 规划编制实践中强制性内容的不适应性

在现行的规划编制框架中,总体规划具有较强的公共政策属性和法规属性,成为实现城乡发展的重要的调节手段,各行业、部门均意图通过总体规划反映其发展的诉求。总体规划的内容变得愈加庞大,内容综合而复杂。将涉及资源保护、公共利益、公共服务、公共安全等内容作为强制性内容凸显出来有利于

强化规划公共政策属性。

然而强制性内容并不是仅仅通过予以凸显和明确就能够完成其使命。一个批准的规划往往经过下位规划的深入研究或在规划管理实施的过程中表现出其不适应性。主要表现有:一是工作重点不突出、研究不

全面,强制性内容缺乏科学性,难以指导下位规划。有的规定并不符合地方发展的实际情况,造成下位规划执行困难。二是研究层级深度不足,规定一刀切,造成城市建设缺乏趣味性。如在绿地或滨水空间等方面,上位规划往往由于研究层次没有达到下位规划的深度,往往采取一刀切的方法进行空间建设的限定,实际上导致绿色空间与城市生活空间的交融关系造到削弱,滨水空间特色空间难以营造等问题。

4 城乡规划法之下强制性内容的实现路径

如何消除或减弱冲突性强制性内容?如何提高强制性内容编制的科学性和可行性?

上下位规划的冲突关系突出表现在总体规划和控制性详细规划两个层面之间,根据城乡规划法的要求,强制性内容核心应为总体规划层面,落实应为控制性详细规划层面,对强制性内容的修改变更最终体现在总体规划层面。因而本文认为,强制性内容的实现路径应从深化和强化总体规划层面的强制性内容编制为重点,理顺上下层级关系。具体可以从以下三条路径进行探索和尝试:

411 路径一:强制性内容分层分级、逐层递进的模式

不同层级的规划的强制性内容加以区别,实现从上之下的层层递进,逐级分解,减少冲突。一方面上位规划进行简化,强调指标性控制,除必须限定空间

的内容外以总体定量控制为主,下位规划则翔实具体,强调空间落实;另一方面下位规划与上位规划强制性内容编制的重点错开,相同部分以继承为主。

省域城镇体系规划层面强调:省域内必须控制开发的区域,包括自然保护区、大型湖泊、水源保护区、退耕还林区、分滞洪区等生态敏感区;区域性重大基础设施及涉及相邻城市之间的重大基础设施布局等内容。

总体规划层面强调:风景名胜区、自然保护区、湿地水系和水源保护区、基本农田,地下矿产资源分布区等市、镇域必须严格控制的地域;规划期限内建设用地发展规模、土地使用的限制性规定、各类绿地

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