长三角区域通关一体化战略与实施_孙毅彪

表 3 2004 年长三角区域各海关转关情况表 单位 :万吨
关区
进出口转 关货 运量
占本关区进 出口货运量 的比重(%)
海运进出 口转关货
运量
铁路进出 口转关货
运量
空运进出 口转关货
运量
上海海关 南京海关 杭州海关 宁波海关
1705 953 .1
398 508
16 10 12 12 .6
1643 .3 917
一 、长三角区域通关一体化的动因探析
(一)动因之一 :提升口岸功能 , 促进区域发展 长三角位于我国沿海开放带和沿江产业密集带的 T 型接合部 , 大陆海岸 线长近千 源自文库里 , 长 江优良岸 线 600 公里 , 集“ 黄金海岸” 和“ 黄金水道” 于一身 , 口岸资源十分丰富 。 其中 , 经国务院批准的一类 口岸就有 35 个 , 包括 19 个沿海港口 、l0 个内河港口 、5 个航空港和 1 个临时国际铁路口岸(表 1)。
【区域经济】
长三角区域通关一体化战略与实施
孙毅彪
摘 要 :实施长三角区域通关一体化战略 , 是海关为顺应长三角区域一体化的发展趋 势 , 推进 现代海关制度建设而作出的一项重 大战略 决策 。 其 核心 是整 合创新 区域 通关模 式 , 并以 此为依 托 , 通过管理理念的一体化 、区域执法的一体化 、信 息技术的 一体化 和口岸管 理的一 体化 , 实现海 关的管理创新 、制度创新 、技术创新和组织创新 , 加 快推进海 关的现 代化进程 , 进 一步释 放长三角 区域经济一体化的发展潜能 , 实现长三角区域“ 通关协作” 、“区域联动” 、“ 资源整合”与“ 和谐 发展” 的目标愿景 。
二 、 长三角区域通关一体化的目标愿景
实施长三角区域通关一体化 , 其目标愿景 有四项基本特征 。 (一)通关协作 通关协作是指在不改变现行海关管理体制的前提下 , 上海 、南京 、杭州 、宁波四 个直属 海关开 展分工 协 作 。通过建 立虚拟的区域数据平台 , 重新设计通关作业模式和作 业流程 , 实现跨关区的申报 、审单 、验放 , 形 成长三角“ 统一通关协作区” , 以最大限度地加快进出 口货物在 长三角区域 内的合理 流动 , 全面提 高海关 管 理的整体效能 。 从表象看 , 现行的跨关区通关“ 两次申报 、两次放行” 的格局 , 是由海 关的转关运输模式决 定 的 。 然而 , 这种监管模式实质上是长三角区域四个 海关“ 分而治之” 的产物 。 目前 , 长三角 两省一 市的行 政 区划格局以及政治 、经济 、文化等各方面现实状况 , 决定了改革海 关的行政管理体制来解决这一问题的时 机 尚未成熟 。 必须在现有的行政管理体制下 , 通过在区域 内海关之 间开展通关 协作 , 形成各 海关在 同一通 关 过程中分工负责 、相互配合的一体化通关模式 , 以消除因行政区划限制而形成的进出口物流障碍 。
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(二)区域联动 区域联动是在通关协作基础上的更高层次的一体化形态 。 它是指依托跨关区 、跨部门的执法协调配 合 机制 , 围绕通关监管流程 , 打造长三角区域内海关与海关之间 , 海关与其他口岸管理部门“分工协作 、权责 明 确 、响应及时 、处置高效”的执法链 , 进而提高整个长三角 区域口岸管 理部门的 执法效能 。“ 区 域联动” 包 含 两层次 :一是密切海关间的执法协作 。 长期以来 , 区域海关之 间存在管 理条块分 割 、信息不共 享 、执法不 统 一 、衔接不紧密等问题 。 实施长三角区域通关一体化 以后 , 要加强各 海关在 通关 、税收征 管 、统 计 、缉 私 、风 险管理等各方面的执法协作和配合 , 形成执法合 力 ;同时 , 以 H2000 系统中 的“ 卡口联 网与控制 系统” 为 依 托 , 通过跨关区的卡口数据联网发送与核销 , 在跨关区的点到点之间对海关监管货物实施全程监控 , 实现 海 关实体监控与信息监控的有机统一 , 努力营造 一个严密高效的 通关环境 , 为通关 一体化的 有效实 施提供 保 障 。 二是加强海关与其他口岸管理部门 间的执 法配合 。 长 三角通 关一 体化 是一项 系统 工程 , 需要 检验 检 疫 、海事 、边防 、外汇 、税务等其他口岸管理部门的支持与配合 。 为此 , 要理 顺关系 , 明确权责 , 通过搭建口 岸 管理部门统一信息平台 , 实现海关与其他部门之间的信 息互通与共享 , 加强行政互助 , 统一协调各口岸管 理 部门的执法行为 。 (三)资源整合 资源整合是指根据长三角区域内各海关的业务实际 , 通过整合区域内各海关的职能管理 、人力 资源 、信 息技术等 , 实现海关管理资源的优化配置和资 源共享 。 一是实 现优势资源 共享 。 经 过长期的 执法实 践 , 各 直属海关在人力资源管理 、信息化建设 , 以及通关 、监 管 、税收 征管 、统计 、缉私等执 法能力 基础建 设方面 千 差万别 , 具有不同的资源优势 。 实施长三角通关一体化 , 就是要在长三角区域内实现海关管理资源 的共享 , 使各直属海关能够取长补短 , 优势互补 , 形成一个高效 、优质的执 法系统 , 推动整个 长三角 海关的 执法水 平 和执法效能的提高 。 二是优化管理资源配置 。 实施长三角通关一体化改革 , 实行跨关区的通关协作和区 域 联动 , 必然会对各直属海关原有的通关业务格局发生影 响 。这就 要求长三角各直属海关要从推动长三角 经 济发展 , 维护区域经济利益的大局出发 , 树立长三角通关“ 一盘 棋” 的 思想 , 统 筹规划 、科学 合理地 调配各 关 的管理资源 , 精简机构设置 , 以最小的资源投入实现最大的管理效能 。 (四)和谐发展 和谐发展 , 是实施长三角通关一体化的最 高理想和终极目 标 。 党中央深 刻指出 , 社会 主义和 谐社会 具 有民主法治 、公平正义 、诚信友爱 、充满活力 、安定有序 、人与自然和谐相处 六大特征 。 海关作为国家进出 境 监督管理机关 , 是参与国家执法和经济管理的 重要政府部门 , 肩负着维 护社会主 要市场经 济秩序 的重要 职 责 。 实施长三角通关一体化改革 , 就是海关主动适应 先进生产力 的发展 , 保障社 会法治 、市场 公平 、社会 安 定的重要举措 。 这项改革的成功与否 , 是对海关推动构 建社会主义和谐社会能力的重大考验 。 主要是处 理 好三方面的利益关系 :一是要充分尊重企业的 市场主体地位 , 最大限度 地给予企 业自主安 排物流 的选择 权 利 , 根除地方歧视 , 统筹兼顾不同类型企业对通关一体化改革的不同需求 , 在确保海关实际监管到位的前 提 下 , 给予企业最大的通关便利 , 促进区域内市场机制的良性运作 ;二是要充分考虑长三角区域内各地的现 实 情况和发展要求 , 努力寻求和兼顾好地方利益的共同点 和平衡点 , 尽可能地减小改革的阻力 , 为长三角通 关 一体化改革营造一个公平 、和谐 、稳定的改 革和发 展环境 ;三是 要统筹 口岸 海关与 内陆 海关之 间的 利益 关 系 , 合理地设计通关模式 , 规划改革进度 , 推动口岸海关 和内陆海关的和谐发展 。
图 1 2000 一 2010 年上海港集装箱吞吐量走势图
(资料来源 :上海市口岸管理办公室)
实施长三角通关一体化 , 构建与长三角口 岸发展趋势相适应 的通关一体 化模式 , 将有 利于提 高口岸 综 合竞争实力 , 提升长三角口岸的整体合力 , 加快上海国际航运中心建设和长三角区域一体化进程 。
自 1998 年以来中国海关以通关作业改革为突破口 , 提出了建立现代海关制度的发展战略 , 进行了前 所 未有的改革和创新 。 2003 年启动的现代海 关制 度第二 步发 展战略 勾画 了海 关现代 化的 蓝图 , 即 :到 2010 年把海关基本建成科学 、文明 、高效 、廉洁的现代化 、智能型海关 。 实施长三角通关一体化 , 正是推进现代 海 关制度第二步发展战略的重要组成部分 。 通过打破关际羁绊和区域壁垒 , 强化区域内海关间的整体联动 和 协作配合 , 发挥区域内海关的整体合力 , 最大限度地降低区域内交易成本 , 将有助于提高海关的整体监管 效 能 , 实现现代海关制度第二步发展战略 , 加快推进海关的现代化建设进程 。
关区
表 1 2004 年长三角地区口岸资源情况表
经国务院批准的 一类口岸数量 (个)
一类口岸
浦东国际机场(包括虹桥国际 机场)、铁路 临时口 岸 、张华 浜 、军工 路 、吴淞
上海海关
12
(宝山)港 、外高桥一期 、二期 、三期 、四期 、五期 、洋山深水港一 期 、金山化工
区码头
南京禄口国际机场 、连云港 、南京港 、镇江港 、常州港 、江阴港 、太仓港 、常熟
关键词 :长三角 海关 通关一体化
1976 年 , 法国地理学家让 · 戈特曼大胆预言 , 长三角将成为继纽 约都市圈 、多伦多 和芝加哥都 市圈 、东 京都市围 、巴黎和阿姆斯特丹都市圈 、伦敦和曼彻斯特都市圈之后的又 一个国际化 大都市围 。 30 年后的 今 天 , 这个预言已经成为现实 。 长三角作为我国最大的生 产加工基 地 , 是我 国参与国 际分工 与竞争 最具实 力 和潜力的区域经济体 。 海关作为国家重要的进出境监督管理机关 , 应主动顺应长三角区域一体化的强劲 发 展 , 实施与之相适应的区域通关一体化战略 , 大力促进长三角区域经济的持续发展 , 为建设现代化海关起 到 良好的示范和先导作用 。
391 .4 214
31 .8 4 .5 4 .5
8 .89
29 .9 23 .9
1 .7 0 .33
(资料来源 :2004 年海关统计)
公路进出 口转关货
运量
/ 6 .2 0 .4 263
一切经济活动都有交易成本 。 从新制度经济学的角度来看 , 交易成本既包含运输费用 、佣金 、税收等 组 成的“ 经济交易成本” , 更包含由于制度的偏失和法律法规的不完 善所导致的“ 制度成本” 。 在区域经济一 体 化进程中 , 以市场机制为纽带形成的自然经济区 , 与比照行政区划设置形成的海关行政管理区 , 二者构成 了 矛盾冲突 。 由于区域内严格的关际划分 , 通关程序的重 复设置 , 以及执法不统一等问题 , 客观上抬高了企 业 通关的“ 制度成本” , 降低了海关的管理效能 。
南京海关
12
港 、张家港 、南通港 、扬州港 、泰州港
杭州海关
6
舟山 、温州港 、温州机场 、嘉兴港、海门港 、杭州萧山国际机场
宁波海关
5
宁波老港 、宁波北仑港 、宁波镇海港 、宁波大榭港 、宁波机场
(资料来源 :2004 年海关统计)
目前 , 长三角已经形成了以上海港为中心 , 宁波港 、舟山港 、南京港 、镇江 港 、南 通港等 共同组 成的港 口 群 。“ 港为城用 , 城以 港兴” , 长 三角港口群的发展 , 带动了长三角地区的进出口贸易 额和口岸吞吐量的大 幅 增长 , 有力推动了长三角区域外向型经济的快 速发展(表 2)。
(资料来源 :2001 、2002 、2003、2004 年海关统计)
2004 年 4566 .6
32 .3 33500 .51
16
这其中 , 尤以上海港的发展最为引人瞩目(图 1)。 2004 年上海 港内外贸 货运量 达 3 .8 亿 吨 , 首次超 过 荷兰鹿特丹港成为 世界 第二 大 港 。 集装 箱 吞吐 量 1455 万标 准箱 , 居香 港 、新 加坡 港之 后 , 列 世 界第 三 。 2005 年 11 月 , 上 海国际航运中心建设的核心工 程洋山 深水港 一期将 正式投入 运作 , 年设 计吞吐 能力将 达 220 万标准箱 。 可以预见 , 未来以上海为核心 , 以江苏 、浙江为两翼的长三 角港口群 必将为长三 角的经济 发 展作出更大贡献 。
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表 2 入世以来长三角口岸进出口贸易额 、吞吐量表
贸易额(亿美元) 同比增幅(%)
2001 年 1673 .1
-
2002 年 2084 .4
19 .7
2003 年 3090 .3
32 .6
吞吐量(万吨) 同比增幅(%)
19802 .84 -
21225 .12 7
28276 .13 25
① “ 全球物流的经济功能及价值特点” 夏文汇 《价值工程》 2003 年第 1 期 ② “ 全球物流及中国区域经济竞争力的提高” 吕红 《学术交流》 2004 年 6 月
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图 2 2001 年一 2004 年长三角海关业务量增长图
与此同时 , 由于长三角区域经济的融合日益紧密 , 进出口货物跨地区流动日趋频繁 , 大量的进出口货 物 在跨关区的流动中需要办理转关手续(表 3)。 转关运 输需要企 业在进(出)境地海关 和指(启)运 地海关 进 行两次申报 、两次放行 , 客观上影响了区域物流的运作效率 , 增加了物流运作成本 。
(二)动因之二 ∶顺应全球物流运作 , 降低物流成本 从上世纪 70 年代以来 , 跨国公司得到了 飞速发 展 。 企 业在全 世界 寻找最 佳的 贸易机 会 , 最理 想的 市 场 , 最好的生产基地 , 其经济活动领域由地区 、一国拓 展到了国 际之间 。 实物 、信息 和资金 跨国界 流动的 全 球物流应运而生 ①。 随着对外开放格局的不断扩大 , 凭借雄厚 的生产制造能力和 区域内产业 分工的 不断优化 , 长 三角吸 引 了大量跨国公司和外资企业进驻 。 其中 , 世界 500 强企 业中就有 400 余家在 长三角 投资 , 有些还 将区域 总 部 、研发中心 、采购中心转移过来 。 在长三角区域物流中 , 跨国公司除完成 与国内物流相同的运输 、保管 、包 装 、装卸 、流通加工和信息等克服时间和空间阻隔的活动之外 , 还包括全球物流所特有的报关(包括 检查 、检 疫)等克服国界阻隔的活动 ②, 这是全球物流区别于国内物流的显著特点 。 海关作为国家的进出境监督管理部门 , 处 于联系国内外物流 的关键节点 , 其管 理活动 直接影 响着企 业 全球物流网络体系的顺畅 、物流成本的高低 。 随着长三 角市场的 全球化 、竞争的全 球化以 及更多 跨国公 司 的进驻与发展 , 零库存 、V M I(Ve ndor M anaged Inventory 供 应商库 存管理)、JIT(Just In T ime 及时 制)、以 及第三方 、第四方物流等一系列物流管理方式 的快速兴起 , 对提高通关效率的呼声日益高涨 。 因此 , 实施 长 三角通关一体化 , 整合创新现行管理机制和通关作业模 式 , 最大限度地简化通关流程 , 是海关顺应现代物 流 发展 , 降低物流成本 , 提高通关效率的有效途径 。 (三)动因之三 :实现海关现代化管理 , 推进现代海关制度建设 目前 , 长三角区域内共有上海 、南京 、宁波和杭州 4 个直属海关 。 随着入世后长 三角外向型经济发展 的 提速 , 各海关监管的进出口货物总值 、征收税款 、审结报 关单量等业务均呈快速增长态势(图 2)。