浅谈法官助理制度改革中的几个问题

浅谈法官助理制度改革中的几个问题

-------郭信主

虽然从1999年《人民法院五年改革纲要》中提出允许进行法官助理改革试点已经有十多年了，但法官助理制度仍然停留在部分地方法院政策试点阶段，显得进展缓慢。由于未在法律制度上正式确立，导致部分试点法院的法官助理们的前景充满不确定性，权利得不到保障。

一、法官助理制度的定位问题

制度定位是一个根本性问题。按照最高法院的改革要求，法院改革的核心就是审判组织及其运行机制和法院人员的分类管理问题。改变过去法院各类人员简单套用行政公务员那套管理模式，切实建立以法官为中心，法官专司审判，法官助理辅助法官审判，书记员专司法庭记录的职责明确、分工负责、监督有力、运转高效的新型审判机制。而要建立法官为中心的新型审判机制首先要考虑的就是审判资源的配臵问题，这个问题的核心就是法官员额以及法官助理的配臵问题。法官员额制度是法官助理产生的基础，法官助理制度要保证法官员额制度的实现。谈法官与法官助理的配臵问题，实质就是要解决法官员额与法官助理制度的建立问题。仅谈法官助理，不谈法官员额；或者仅谈法官员额，不考虑法官助理的配臵问题，都是不科学，不现实的，二者是互为条件、互为基础的①。设臵法官助理就是为了分流法官的审判辅助性事务，减少审判对法官的需求，减少法官数量，提升法官综合素质，使复合型、专家型的精英法官从繁琐的事务中解放出来，重新优化组合核心审判资源，法官和法官助理分别从事不同性质的工作。

大幅减少法官，必然涉及到原有法官的分流问题，包括法官助理在内的司法辅助人员改革为我们提供了重要分流的渠道②。2002年修订的《法官法》规

定了有关法官员额的内容，这就为进一步深化法院人事制度改革，走精英法官之路奠定了法律基础。确定法官员额比例是一个系统工程，不可能孤立地进行，应按照分类管理的原则，理顺法官、法官助理、书记员的工作关系和职务关系，改变过去那种‘书记员一助理审判员一审判员’的任职模式。‛③

从现实情况来看，法官助理承担的很多工作是原来书记员从事的工作，如何界定二者的职能划分，是一个关系改革目标能否得到准确落实的重要问题。‚法官助理是从事审判业务的辅助人员。确定法官员额后，一些不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员可以担任法官助理。‛‚实行书记员单列序列。书记员属于审判事务性辅助人员，实行编制单列、职务序列单列。‛④由上可以看出，法官助理和书记员虽然都是司法辅助人员，但是一个是‚从事审判业务‛的辅助人员，一个是‚审判事务性‛辅助人员。

从审判机制上看，一方面法官助理代表法官负责庭前准备工作，他是法院与当事人联系的纽带，是法院或法官为当事人服务的具体执行者。法官助理的出现，既体现了司法的服务职能，同时又避免了法官对案件的包揽行为，避免了法官与当事人之间私下接触，客观上也起到了内部监督作用；另一方面，法官助理是联系法官和书记员之间的纽带，起着承上启下的作用，法官助理在工作中既要接受法官的业务指导，又担负着协调书记员开展工作的职责①。

二、助理审判员的取消和法官助理的任命问题

根据1999年出台的第一个《人民法院五年改革纲要》第33条即‚随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。‛ 2004年9月出台的《法官助理试点意见》中提到法官助理改革，实行‚老人老政策、新人新办法‛。

②‚老人老办法‛是指试点法院试行法官助理制度后现任审判员、助理审判员在行使法官助理职能时法律职务不变，待遇不变；‚新人新政策‛是指试点法院不再任命助理审判员。如果法官员额出现空缺，可以经过法定程序，从现有符合法官（审判员）条件的人员中择优选任。

结合最高法院一系列相关改革措施，我们可以看出，最高法院的在法院人员分类管理方面的一些改革措施路径，首先是对书记员的单独序化和聘用制管理，其次通过修改《法官法》提升初任法官的任职条件，切断过去‚书记员-助理审判员-审判员‛的常规晋升模式，接着实行法官的选任制、法官员额制，同时对落选的法官或者没有进入员额内的旧有法官，调整出审判岗位或者转化为法官助理制度，以确保员额化情况下法官数量能够维持法院正常运转。法官在定额化的前提下，员额不缺就不任命，缺乏时也不任命助理审判员，而是直接任命审判员。同时，为适应日益繁重的审判需要，还从外部不断大量补充新的优秀的法律毕业生，作为新招的法官助理。

而在实践中，也有理解认为助理审判员实质就是‚法官助理‛，进而认为法官助理改革就是将助理审判员改称为法官助理。因为根据法院组织法中关于助理审判员的职责的规定：‚协助审判员进行工作。由本院院长提出，经审判委员会通过，可以临时代行审判员职务。‛从词义角度看，‚协助‛即为从旁帮助、辅助之意。应当说，‚助理审判员‛实质就是‚审判员助理‛，即现在的‚法官助理‛。只是我们过去一直把这一助理审判员制度走了样，现在又高呼创新③。但根据《法官法》，助理审判员是法官，法官助理不是法官，是审判辅助人员。搞法官助理试点，决不是要把所有助理审判员转任法官助理④。

在实行法官员额制度的条件下，法官助理改革绝不仅仅是增加一个职务序

列、增加人手的问题，而且也是对原有审判人员队伍进行内部重新优化组合的过程，它要承担优化审判资源，调整促成一个精英化法官队伍的目标。

三、法官助理是否采用聘用制的问题

对于聘用制法官助理，支持者认为，最高法院提出的法官助理的要求太过原则，缺乏操作性，尤其在一些人员编制少、机构建制特别的基层法院，存在太多困难和障碍，增编太难、审判长选任后落选的旧有审判人员摆资历、缺能力、助而不理、理而不能的现象已经暴露，难以转化为法官助理，但是法院案件量逐年增加，审判压力非常大，只有走编制以外、界定任期、面向社会、公开聘用的‚编外‛路子，上述诸多问题和矛盾便可迎刃而解①。理论界也有认为，随着人民法院人事制度改革的深入，将来法院人员构成中应当是除了法官作为固定人员担任终身职务以外，其他都应实行聘用制，并在此基础上根据优胜劣汰的竞争原则合理地增强人员的流动性②。

反对者认为，根据2004年最高法院出台的《法官助理试点意见》中要求法官助理‚…（五）通过国家公务员录用考试，符合国家公务员录用条件。‛，同时法官助理从事的属于国家公务，只能由有执行公务资格公务员完成。根据国家对编制控制的精神，机构实有人员不能突破规定的编制，对超编人员不得核拨财政资金，还要承担责令改正、有关主管人员或者直接负责人要受行政处分③。另外，聘用制的法官基本都是从法院外部增加新人，只是在量上进行平面扩张，没有根本上优化重组内部审判资源，回避了对法院的内部改革，一时间应付了审判工作需要，长远来看还会面临不断增加的难题。

从改革的趋势来看，同为审判辅助人员，书记员从正式实行单独序列管理之后新进人员已经全部为聘用制，法官助理不是不可以参考采用，但同时书记员