建立现代化税收征管体系的制约因素_王雪绒

全面推进税收现代化是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。税收现代化的内容涵盖完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系六大部分。这六大体系是相互关联、相互依托、相互融合、相互支撑、不可分割的有机体。完备规范的税法体系是现代化征管体系的法律保障，成熟定型的税制体系是现代化征管体系的重要基础，优质便捷的服务体系是现代化征管体系构建的必要前提，稳固强大的信息体系是现代化征管体系的支撑和依托，高效廉洁的组织体系是征管体系的后盾和保障。

一、什么是现代化税收征管体系

现代化税收征管体系是什么，目前税收学术界和实务界没有统一、规范、明确的定义。《全国“十二五”时期税收发展规划纲要》提出构建税收征管新格局，要求以实行分类分级管理为基础，以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，大力推进税源专

建立现代化税收征管体系的制约因素

　□　王雪绒

内容提要：本文明确了现代化税收征管体系的概念，分析了建立现代化税收征管体系存在的六大制约因素，提出现代化税收征管体系建设要以税制改革的要求为方向，促进强化税收征管与优化纳税服务、强化税收征管与提升税收风险应对能力、强化税收征管与促进信息管税、强化税收征管与提高纳税遵从度有机统一的意见和建议。关键词：税收征管体系 现代化 制约因素

业化管理，完善创新税收征管模式，有效促进税法遵从，逐步降低税收流失率和税收成本，不断提高税收征管的质量和效率。

《全国“十二五”时期税收发展规划纲要》在税收征管新格局中没有提出建立现代化征管体系的方向，也没有突出优化纳税服务，同时没有提及信息技术手段在现代化税收征管体系中的支撑作用。笔者认为现代化税收征管体系应当是以明晰征纳双方权利和义务为前提，以税制改革为方向，以优化纳税服务为基础，以风险管理为导向，以专业化管理为手段，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑，以提高税法遵从度和纳税人满意度为目标，管理与遵从高度统一的税收征管体系。

二、建立现代化税收征管体系的制约因素分析（一）税收征管体系滞后于税制改革的要求１９８３～１９８４年税制改革、１９９４年税制改革、２００８年税制改革等历次重大税制改革，都没有推出整体的税收征管改革方案与之相协调。很多专家学者在研究税制改革时，也都忽略税收征管的存在，致使税收征管改革总是“跟跑”税制改革，出

现了“小马拉大车”、“骑自行车追摩托车”等滞后

管理现象。①　同时，现行税收属地化管理与经济全

球化之间出现了较大矛盾，税收征管水平滞后于经济发展水平，导致征管漏洞多、税收征管风险大。目前，国、地税务机关在征管模式、征管力度、征管措施等方面的差异，税务系统内部信息壁垒的存在，也是造成税收征管滞后于税制改革要求的原因之一。税收征管体系与税制改革不协调、不匹配，反过来影响税制改革的顺利推进。

（二）纳税服务职责划分不清，质效不高１．纳税服务职责划分不清。目前，纳税服务职责划分纵向、横向矛盾突出。纵向上，总局、省局、市局、县局和分局（税源管理部门）之间纳税服务职责、任务、作用尚未完全厘清，导致各级税务机关在纳税服务中的定位不明，责任不清；横向上，纳税服务部门与税收征管部门、税种管理部门、税源管理部门、国际税收管理部门、大企业税收管理等部门之间职责划分不清，导致纳税服务部门与税收征管部门职责交叉，影响纳税服务质效。

２．纳税服务质效不高。纳税服务中基础性服务、集中性服务、个性化服务、针对性服务分工不明，专业化、集约化的纳税服务体系尚未建立。同时，现代化纳税服务手段应用不到位。目前，网上申报率、网上纳税率、涉税事项网上办理率占比仍较小，一线办税服务厅业务量较大。维权服务体系尚未完全建立，涉税提问、涉税投诉、税收争议协调、行政复议等税收救济机制尚不完善。（三）税收风险管理和应对能力不强、质效不高缺乏专门的税收风险管理、应对部门，征管部门与税种管理部门、税源管理部门风险应对职责划分不明确，专门、科学、完整、系统、规范的税收风险应对岗位职责体系也尚未确立，税收风险管理基本无章可循。同时，因税收资源整合不力、配置失当，各职能机构难以统一部署，多部门对相同或

相似风险点分别下达应对任务，多头部署，致使基层部门疲于应付。目前，国税系统风险应对模式不统一，有的年终统一评估、统一应对、统一处置，有的分级、分类派送风险，有的按照风险级别重新调整和改革税务机构；国、地税之间风险应对模式也存在差异。税收风险处置标准不统一，不同单位对同一风险处置结果不同，相同单位不同部门对同一风险处置结果也不尽相同，影响了税收风险应对的效果。②

（四）税源分级分类管理不到位，专业化管理的作用未充分发挥

税务机关“保姆式”管理未根本改变，纳税人自主纳税申报的主体地位未完全确立，征纳双方权责不清。基层税务机关承担全部税源管理责任的旧格局依旧未打破，总局、省局、市局和县局之间的税源管理职责不清，尚未将优质的征管资源配置到风险高、税额大、情况复杂的征管领域，税源管理的针对性、有效性不高。税源管理对象的分类不科学，缺乏统一标准。有的单位以“规模＋行业＋关联关系”为基本思路，有的单位以“先规模、后行

业”为原则，③　

有的单位按规模将纳税人划分为重点税源和中小税源两类。④　税源分类方式不同，导

致税收风险应对方法差异较大，也致使纳税评估在税源分级分类管理中的主体作用不突出，纳税人申报评估率占比较低，未实现税源管理部门８０％的管理力量从事纳税评估的目标，专业化管理的作用难以充分发挥。

（五）涉税信息获取和处理机制不健全，信息管税未有效实现

１．涉税信息获取机制不健全。税务机关获取涉税信息数据的渠道不畅，第三方信息缺口较大、共享率低，金融机构交易信息获取未取得明显进展，税务、企业、银行三方联网难度较大，关键数据、核心数据抓取困难，且基础数据存在不足、不实、不准、不及时等问题，导致税收风险指标、风险参

①魏正武．征管现代化：税制改革相向而行［Ｎ］．中国税务报，２０１４－１１－１２．②牟信勇，王雪绒．大企业税收风险管理问题研究［Ｊ］．税务研究，２０１４，（１０）．③《关于开展深化税源专业化管理试点工作的指导意见》（陕国税发［２０１２］６７号）．

④

龙岳辉．征管现代化：税收现代化的“主引擎”［Ｎ］．中国税务报，２０１４－１１－１２．