建立现代化税收征管体系的制约因素_王雪绒

全面推进税收现代化是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。税收现代化的内容涵盖完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系六大部分。这六大体系是相互关联、相互依托、相互融合、相互支撑、不可分割的有机体。完备规范的税法体系是现代化征管体系的法律保障，成熟定型的税制体系是现代化征管体系的重要基础，优质便捷的服务体系是现代化征管体系构建的必要前提，稳固强大的信息体系是现代化征管体系的支撑和依托，高效廉洁的组织体系是征管体系的后盾和保障。

一、什么是现代化税收征管体系

现代化税收征管体系是什么，目前税收学术界和实务界没有统一、规范、明确的定义。《全国“十二五”时期税收发展规划纲要》提出构建税收征管新格局，要求以实行分类分级管理为基础，以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，大力推进税源专

建立现代化税收征管体系的制约因素

　□　王雪绒

内容提要：本文明确了现代化税收征管体系的概念，分析了建立现代化税收征管体系存在的六大制约因素，提出现代化税收征管体系建设要以税制改革的要求为方向，促进强化税收征管与优化纳税服务、强化税收征管与提升税收风险应对能力、强化税收征管与促进信息管税、强化税收征管与提高纳税遵从度有机统一的意见和建议。关键词：税收征管体系 现代化 制约因素

业化管理，完善创新税收征管模式，有效促进税法遵从，逐步降低税收流失率和税收成本，不断提高税收征管的质量和效率。

《全国“十二五”时期税收发展规划纲要》在税收征管新格局中没有提出建立现代化征管体系的方向，也没有突出优化纳税服务，同时没有提及信息技术手段在现代化税收征管体系中的支撑作用。笔者认为现代化税收征管体系应当是以明晰征纳双方权利和义务为前提，以税制改革为方向，以优化纳税服务为基础，以风险管理为导向，以专业化管理为手段，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑，以提高税法遵从度和纳税人满意度为目标，管理与遵从高度统一的税收征管体系。

二、建立现代化税收征管体系的制约因素分析（一）税收征管体系滞后于税制改革的要求１９８３～１９８４年税制改革、１９９４年税制改革、２００８年税制改革等历次重大税制改革，都没有推出整体的税收征管改革方案与之相协调。很多专家学者在研究税制改革时，也都忽略税收征管的存在，致使税收征管改革总是“跟跑”税制改革，出

现了“小马拉大车”、“骑自行车追摩托车”等滞后

管理现象。①　同时，现行税收属地化管理与经济全

球化之间出现了较大矛盾，税收征管水平滞后于经济发展水平，导致征管漏洞多、税收征管风险大。目前，国、地税务机关在征管模式、征管力度、征管措施等方面的差异，税务系统内部信息壁垒的存在，也是造成税收征管滞后于税制改革要求的原因之一。税收征管体系与税制改革不协调、不匹配，反过来影响税制改革的顺利推进。

（二）纳税服务职责划分不清，质效不高１．纳税服务职责划分不清。目前，纳税服务职责划分纵向、横向矛盾突出。纵向上，总局、省局、市局、县局和分局（税源管理部门）之间纳税服务职责、任务、作用尚未完全厘清，导致各级税务机关在纳税服务中的定位不明，责任不清；横向上，纳税服务部门与税收征管部门、税种管理部门、税源管理部门、国际税收管理部门、大企业税收管理等部门之间职责划分不清，导致纳税服务部门与税收征管部门职责交叉，影响纳税服务质效。

２．纳税服务质效不高。纳税服务中基础性服务、集中性服务、个性化服务、针对性服务分工不明，专业化、集约化的纳税服务体系尚未建立。同时，现代化纳税服务手段应用不到位。目前，网上申报率、网上纳税率、涉税事项网上办理率占比仍较小，一线办税服务厅业务量较大。维权服务体系尚未完全建立，涉税提问、涉税投诉、税收争议协调、行政复议等税收救济机制尚不完善。（三）税收风险管理和应对能力不强、质效不高缺乏专门的税收风险管理、应对部门，征管部门与税种管理部门、税源管理部门风险应对职责划分不明确，专门、科学、完整、系统、规范的税收风险应对岗位职责体系也尚未确立，税收风险管理基本无章可循。同时，因税收资源整合不力、配置失当，各职能机构难以统一部署，多部门对相同或

相似风险点分别下达应对任务，多头部署，致使基层部门疲于应付。目前，国税系统风险应对模式不统一，有的年终统一评估、统一应对、统一处置，有的分级、分类派送风险，有的按照风险级别重新调整和改革税务机构；国、地税之间风险应对模式也存在差异。税收风险处置标准不统一，不同单位对同一风险处置结果不同，相同单位不同部门对同一风险处置结果也不尽相同，影响了税收风险应对的效果。②

（四）税源分级分类管理不到位，专业化管理的作用未充分发挥

税务机关“保姆式”管理未根本改变，纳税人自主纳税申报的主体地位未完全确立，征纳双方权责不清。基层税务机关承担全部税源管理责任的旧格局依旧未打破，总局、省局、市局和县局之间的税源管理职责不清，尚未将优质的征管资源配置到风险高、税额大、情况复杂的征管领域，税源管理的针对性、有效性不高。税源管理对象的分类不科学，缺乏统一标准。有的单位以“规模＋行业＋关联关系”为基本思路，有的单位以“先规模、后行

业”为原则，③　

有的单位按规模将纳税人划分为重点税源和中小税源两类。④　税源分类方式不同，导

致税收风险应对方法差异较大，也致使纳税评估在税源分级分类管理中的主体作用不突出，纳税人申报评估率占比较低，未实现税源管理部门８０％的管理力量从事纳税评估的目标，专业化管理的作用难以充分发挥。

（五）涉税信息获取和处理机制不健全，信息管税未有效实现

１．涉税信息获取机制不健全。税务机关获取涉税信息数据的渠道不畅，第三方信息缺口较大、共享率低，金融机构交易信息获取未取得明显进展，税务、企业、银行三方联网难度较大，关键数据、核心数据抓取困难，且基础数据存在不足、不实、不准、不及时等问题，导致税收风险指标、风险参

①魏正武．征管现代化：税制改革相向而行［Ｎ］．中国税务报，２０１４－１１－１２．②牟信勇，王雪绒．大企业税收风险管理问题研究［Ｊ］．税务研究，２０１４，（１０）．③《关于开展深化税源专业化管理试点工作的指导意见》（陕国税发［２０１２］６７号）．

④

龙岳辉．征管现代化：税收现代化的“主引擎”［Ｎ］．中国税务报，２０１４－１１－１２．

数应用性能较差，影响税收风险评估的准确性和及时性。

２．涉税信息处理机制不成熟。目前，上线的税收征管类系统复杂多样，系统之间难以有效对接、共享数据，形成了不少信息孤岛，影响了数据质量。省局税务机关尚未建立统一的数据仓库，风险应对、税源管理、税收分析等均需从中国税收征管信息系统（ＣＴＡＩＳ）中不断抽取数据，数据管理能力亟待提高。未对纳税人报送数据、第三方数据、业务部门现有数据展开交叉分析和有效利用，数据集成率、分析率和利用率低，信息技术与税收业务的融合度有待提高。

（六）征管资源配置不合理，纳税遵从度有待提高征管资源配置不合理，导致征管能力、税源监管能力低。全国８０％～９０％的税收征管力量管理着１０％～２０％的税收收入，１０％～２０％的征管力量管理着８０％～９０％的税收收入，征管资源配置失衡，导致重点税源企业、跨地区经营汇总纳税企业、跨国企业征管力度不足，成为税收流失的主要领域，也推高了征收管理成本。另外，税收管理的广度和深度不够，存在执法不严、管理效率低等问题，对税务违法行为的震慑、打击力度不足。

企业会计信息失真、纳税人隐形收入、地下经济、大企业和跨国企业激进税收筹划等因素的存在，导致纳税资料的价值十分有限，严重影响了纳税遵从度。税收违法呈多元化、专业化、智能化、多样化、网络化趋势，违法手段从单纯做假账向激进的税收筹划等复杂的税收不遵从手段演变，违法领域从高价值、高税率产品向普通产品转变，税收不遵从行为越来越隐蔽，越来越难以发现。加之，目前的税收诚信体系尚不完备，税收信用等级评定及信用等级应用尚不成熟，诚信机制在纳税遵从方面的激励及惩戒效应未得到充分发挥。

三、建立现代化税收征管体系的路径选择（一）税收征管体系变革以税制改革的要求为方向要依照税制改革的要求跟进税收征管体系变革。税收征管体系变革是税制改革的重要方面，也是进一步推进税制改革的重要基础，是保证税制改

革实施的必要手段。税收征管体系变革要在充分考虑目前税收征管能力和征管水平的基础上，统筹规划，改革税收征管组织体系，整合、优化征管资源，引入先进的征管机制，充分体现税制改革的理念，落实税制改革的要求。改变税收征管属地化管理模式，按照“覆盖全体税种、锁定重大风险、突出行业（类型）”的管理原则，将税收风险管理机制应用于税收征管工作，最大限度地缩小税收征管水平与经济发展水平之间的差距，以适应经济全球化的趋势。同时，构建国、地税长效合作机制，完善合作机制、拓宽合作渠道、丰富合作事项、统一协调管理资源、统一政策执行口径、统一税收征管制度、统一服务规范、统一信息共享平台、统一推进综合治税，最大限度地方便纳税人办税，规范税务机关执法行为，降低征纳成本，提高税收征管和服务质效。

（二）优化纳税服务

１．强化纳税服务职责。针对目前纵向和横向纳税服务职责不清、责任不明的状况，参照国际经验，将执法职能从纳税服务职能中分离出来，解决服务和管理两种角色的冲突。将纳税服务作为一个专项的、独立的任务指派给纳税服务部门，使纳税服务部门单列于其他执法部门之外，解决税收执法和纳税服务界定不清晰，执法和服务相互交织的矛盾。在税务机关内部，合理划分服务与管理的界限，将基础的、前置的服务项目全部交由办税服务厅办理，办税服务厅不再承担执法任务；税源管理部门、税种管理部门及税务稽查部门不再承担服务任务，重点进行纳税评估、反避税调查、税务稽查等工作。

２．着力提升纳税服务质效。将纳税服务作为现代化税收征管体系的先导性和基础性工作，建立标准化、专业化、信息化、集约化的纳税服务体系，实现纳税服务职能前移、内容拓展、功能升级。建立集约化管理、多元化申报、社会化办理、一体化运作的现代化纳税服务平台和维权体系。实现办税服务厅内容全覆盖，服务基础化、日常化。完善网络化办税，实现网上申报、认证、涉税事项审批、发票审核等所有事项的全覆盖，争取到２０２０年实

现涉税事项８０％以上通过网络办理，网上税款入库占税收收入９５％以上。建立成熟高效的维权服务体系，纳税人维权中心、１２３６６服务热线、问题解答等快速响应机制和涉税投诉、税收争议协调、行政复议等税收救济机制。

（三）强化税收风险管理机制和应对能力制定税收风险管理战略规划。建立科学的税收风险识别、排序、应对、反馈机制，逐步探索建立“评估—审计—反避税—稽查”四位一体的风险应对机制。完善“税收分析—查找风险—任务推送—风控落实—结果反馈—加强管理”的工作流程。构建以省局为中心、市局为辅的中高级别风险分析推送和风险应对机制，以及市局为主、县局为辅的中低级风险推送和风险应对框架。强化高风险纳税人特别是大企业、重点税源企业、上市公司税收风险管理和反避税调查，以省局为中心集中进行项目管理，按需组建专业化团队实施风险管理和反避税调查。同时，着力强化税收风险应对能力。建立健全税收风险管理信息系统，将国际税收管理、大企业税收管理等囊括其中，着力构建税收情报管理、风险指标制定、关联关系脉络、应对方法统筹、征管质量考评的风险管理平台，强化税收风险监控，提高税收风险点的针对性和有效性。把最突出、最迫切的主要涉税风险作为指标建设的重点，强化行业建模，修正行业监控模型指标参数，完善税收风险特征库。统一税收风险处置标准，通过信息化平台统一推送风险应对任务。防止年终集中评估和一次性风险应对等突击行为，将风险防控工作放在日常工作中。强化风险应对的评价监督工作。定期实施风险应对的质量评价，评价结果定期向风险监控机构反馈。风险监控机构定期跟踪模型应用效果，组织修改完善风险指标，定期对应对结果进行复审，包括税款入库率、处罚率和数据应用率等。

（四）明确税源管理在现代化税收征管体系中的核心作用

强化征纳双方法律地位平等理念，建立纳税人自主申报制度，促使纳税人承担申报责任，理顺

申报纳税环节管理链条，解决“疏于管理、淡化责任”的痼疾。在此基础上，按照“规模＋行业＋关联关系＋风险兼顾”的原则，参照各地经济发展程度、管理范围、税源大小、管理手段和人员素质状况，将纳税人合理划分为重点税源和中小税源，依照风险预警、风险等级排序、绩效考核评价等风险管理流程整合管理职能，建立上下联动的税源管

理新格局。①

　在此基础上，科学合理配置税源管理

资源。抓好征管理念转变、征管模式选择、征管方式调整和征管手段创新，强化省局、市局在税收风险分析、风险应对和风险监控中的职能作用，强化县局的纳税评估职能。进一步厘清区局和分局之间的关系，内设机构以及税收管理员的定位，逐渐取消、上收和平移税收管理员的部分职责，使之与分级分类的专业化管理要求相匹配、相适应、相融合。建立健全税源管理、监控分析和风险应对的专业组织体系，促使征管资源向税收分析、纳税评估和重点税源倾斜，强化纳税评估在分级管理中的作用，将纳税评估户数占比、纳税评估税款入库占比作为税源分级分类管理的重要内容加以考核。在税源专业化管理模式下，强化稽查部门的核心职能，分级分类稽查，改变税源结构和案源结构倒三角状态，建立专业化、集约化、信息化的稽查管理模式，按照重点税源类别和税源监控级次，将优质稽查资源优先用于风险较大的纳税人，加强重大税收违法案件查处力度，统一执法尺度，提高执法效率。

（五）健全涉税信息获取、处理机制，强化信息管税

确立税务机关获取涉税信息的法定权利，强化税务机关的涉税信息获取和处理能力，将政府各部门、银行等金融机构、第三方掌握的涉税数据悉数囊括，为信息管税创造必要条件。在技术层面，整合现有征管类系统，打通系统沟通和联系渠道，使各类征管系统之间实现信息共享。以“金税三期”工程上线运行为契机，以省（区、市）为中心建立覆盖全省（区、市）所有税收业务的信息数据仓库，实现对企业财务信息、交易信息、进出口

①《关于开展深化税源专业化管理试点工作的指导意见》（陕国税发［２０１２］６７号）．

信息、第三方信息、各业务部门掌握信息的有机整合和系统集成，为开展纳税评估、税务稽查、风险应对等各项征管工作提供数据支撑。同时，加强信息数据的深度挖掘、分析和利用，使信息数据成为分析经济发展运行趋势、调整产业结构、堵塞税收征管漏洞、防范税收风险、开展反避税调查、进行税务稽查的有力依据，实现信息管税的目的。（六）通过优化纳税服务提高纳税遵从度强化税收征管，在实行税源分级分类管理、优化征管资源配置外，要在纳税评估和税务稽查上下功夫。扩大纳税评估和税务稽查面，严格处置税务违法行为，维护执法刚性，强化对纳税评估和税务稽查中发现的税收风险高、涉案金额大的纳税人的后续管理。

秉持纳税“诚信推定”原则，维护纳税人人格尊严。优化办税流程和纳税服务，加大全省（区、

市）税收业务通办进程，降低纳税遵从成本。有针对性地研究大企业纳税服务问题，为大企业提供个性化纳税服务。建立纳税遵从数据库，及时衡量、分析纳税遵从趋势、影响因素，为做好纳税服务和完善法律提供基础数据。

参考文献：

［１］朱?弗登博格，让?梯诺尔．博弈论［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２０１０．

［２］张文春，郑文辉．国外纳税遵从的理论与方法综述［Ｊ］．公共经济评论，２００５，（１２）．

［３］牟信勇，王雪绒．大企业税收风险管理问题研究［Ｊ］．税务研究，２０１４，（１０）．

［４］

安体富，秦泮义．西方国家税源管理的经验和借鉴［Ｊ］．税务研究，　２００２，（４）．

作者单位：

陕西省国家税务局税收科学研究所

（责任编辑：刘彦霞）

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［１］其中标点符号、字母照写。

［２］中外文作者一律姓在前，名在后，几位作者之间用“，”隔开。外文作者姓名之间空一格，名字缩写只取字

头不写缩略点，例如：ＰＥＥＢＬＥＳ　Ｐ　Ｚ，　Ｊｒ（原题：Ｐｅｙｔｏｎ　Ｚ．，　Ｊｒ．　Ｐｅｅｂｌｅｓ）。作者超过三人的，只著出前三位作者，然后加“，等”，不超过三人的要著录全。

［３］期刊以时间分卷和期。卷是在期之上的一个时间分类，是此刊物从创刊年度开始按年度顺序逐年累加的编

年号。

《税务研究》　编辑部