美国国会与美国外交

美国国会与外交政策
学号：1404524028
班级：14403
姓名：刘璐
美国国会与外交政策
摘要：美国作为当今世界唯一的超级大国，无论是在政治、军事还是经济、文
化等方面都处于优势地位。

因此美国对外政策的变化对于全球国际环境具有深远的影响，不了解美国的外交政策也就无法真正把握国际局势。

而作为中国外交关系的重要组成部分，中美关系正在不断加深，了解和熟悉美国外交政策的决策机制，对于中美关系的发展也具有重要意义。

而在美国对外政策的决策机制中，除行政部门之外，美国国会也是一个不可忽视的角色。

认清美国国会在外交政策中的作用及活动方式等方面非常重要。

下面从美国外交决策机构的影响因素、美国国会对美国外交的影响和美国国会对中美关系的影响三方面分析美国国会怎么在美国对外关系领域发挥作用。

关键词：美国国会美国外交外交政策对华政策
一、美国外交决策机构的影响因素
首先我们必须了解美国外交决策的机构。

根据美国宪法规定外交决策的制定者是美国国会和总统。

但事实上，参与制定外交决策的机构有：1、总统及其幕僚；
2、国会参众两院；
3、国务院；
4、其他各部门（主要是国防部）；
5、专业外交官员；
6、各个利益集团；
7、在外交领域的权威学者和曾经担任过国务卿、防长等要职的人。

而在这七者中，以总统和国会为大。

这两者就像是扁担的两头。

总统对外交所施加影响的动力自于其幕僚和阁员，比如外交决策的中心就经历了由国务卿向国家安全会议转变的过程：一九三三年以前，美国国务卿有较大的外交决策权。

而后来慢慢国务卿的外交决策权力被外交政策助理和国家安全顾问所肘挚。

况且就拿国务卿来说，之一职位依然保持着对外决策中举足轻重的作用。

国务卿所下属的各国外交官可以让他掌握到全世界的情报，一有情报送到国务院，国务院所设计的情报分析处和政策设计处在把情报送到国家安全会议讨论之前两处专家必将对情报的分析送到国务卿以供其审核，国务卿批准后再送至国家安全会议上进行讨论。

由此可见其对外交决策起着多么巨大的影响。

而在扁担的另一头是国会。

在国会的力量中，起中心作用的参众两院的院长，多数党和少数党的党魁，以及党内的尖端人物。

在美国政治中，这些人有专门的称呼叫congressional leadership，译为“国会领袖”。

“国会领袖”是国会制度中影响公共立法和政策制定的最重要力量之一。

国会领袖的首要任务就是保证两院的正常运作，针对不同的政策提议和管辖权的问题进行不断的磋商和妥协。

此外国会领袖还要利用其影响力对国会内部不同派别、集团。

以及独立色彩浓厚的议员进行协调和统筹。

虽然由于美国国会政治的松散性导致国会领袖无法对两党议员进行硬性的统一领导，但是凭借着手中巨大的权利和资源，国会领袖们依然对参众两院施加着难以估量的影响。

不过，在参众两院的议员们也很少对本选区以外与自己利益无关宏旨的事情与国会领袖产生冲突，所以国会领袖们无疑就充当了国会所制定通过的政策法规的“风向标”的角色。

国会议员对外交决策的影响力不经体现在其对议员的影响力上，更重要的是其对议程设定所拥有的绝对权威。

二、美国国会对美国外交的影响
美国国会在法理上和实际运作中都掌握着十分重要的权利，这也使得委员会成为国会影响美国外交的“实体”部分和不可忽略的一个环节。

国会游说也主要在委员会这个环节上施加影响。

因为一个议案一旦走出委员会，即使不会成为法律，至少也会影响公众舆论，对行政部门的决策形成影响。

委员会影响美国外交的手段是多种多样的，不同的委员会有不同的手段，归纳起来主要通过以下五种手段：
1、影响舆论和媒体，制造声势。

由于委员会是国会的“看门人”，委员会的一举一动，都会成为舆论关注的焦点，媒体就可以借机大肆渲染，在社会上制造声势，进而影响政府和决策。

比如1999年12月，众议院政府改革委员会关于黄建南政治捐款案举行的听证会，在社会上可谓是“一石激起千层浪”。

尽管最终毫无结果，但是经过媒体的炒作之后，在中美关系上造成十分不好的影响。

2、对条约提出建议，制约行政决策。

美国签署的国际条约或者双边协定，需要参议院的批准。

如《全面禁止核试验条约》之所以夭折，参议院外委会和当时的主席赫尔姆斯起到了重要的作用
3、提出外交人员任命建议，影响外交人员的选择倾向。

在参议院，外交委员会对总统任命的外交人员（国务院官员、驻外大使以及驻国际组织代表）有初步审核权，通过拖延任命统一、反对任命，可以迫使被提名人或者行政当局改变主意，或者重新改变参议院所喜欢的人选。

1980年参议院外委会对里根总统提名黑格出任国务卿拖延使命；1989年参院军市委会拒绝陶尔出任布什政府的国防部长等。

这些都是参议院委员会影响外交人员的任命，进而影响对外政策。

4、对外援、军售以及各种政府政策提出限制。

从1995年以来，参议院外委会对于外援的授权理解为独立的管辖权。

从50年代的记录来看，参议院外委会和其他与外援有关的委员会相比，对外援政策影响最大。

80年代以来，参众两院外委会的影响力下降，主要是国会制度的改革和全球化的发展。

5、委员会的直接对外交往活动。

委员会可以直接组织议员到外国同外国政府和议会进行直接的交流活动，直接参与和控制美国的对外政策。

比如1994年12月，参议院对外关系委员会议员代表团对亚洲国家和地区进行访问，了解这些国家的情况，影响了议员的观念，也影响了美国行政部门亚洲政策的制定。

三、美国国会对中美关系的影响
在中美关系发展的过程中，美国无疑是处于一种优势地位。

无论在国际政治层面，还是从国际经济、文化方面来看，美国都是处于一种世界“领导者”的地位。

纵观两国关系的发展史，虽然存在双方互动的一面，但美国对华态度与政策都是居于主导地位。

与中美建交至冷战结束后的这十几年里，美国对华政策的制定表现出一个非常显著的特点，那就是“美国国会参与对华政策制定的程度增大，表现的更为积极主动”。

而且其影响和作用也明显上升。

在中美关系中的一些比较敏感的问题上，国会往往是主动出击。

不少议员利用手中的立法权、财权、调查监督权及其它手段频繁插手，在很大程度上造成了中美关系的大起大落。

国会在冷战后参与并影响中美之间的关系，主要表现在以下三个方面：
（1）在最惠国待遇问题上，部分议员连年提出反华议案，主要将最惠国待遇问题与其他政治问题相联系，如所谓的中国人权问题、西藏问题、武器扩散问题等。

这不仅牵制了总统对华接触政策，而且极大妨碍了中美关系的健康发展。

虽然国会已通过对华永久性正常贸易关系法案，但该法案中仍保留着干涉中国内政的条款。

（2）在台湾问题上，国会不断通过反华政策议案，粗暴干涉我国内政，企图制造“两个中国”和“一中一台”。

这主要表现在：国会在“台湾安全”问题上大做文章，积极配合行政当局对台据军售，不断提高对台军售标准；从1989年起在所谓的“协防台湾”问题上掀起三次反华狂潮。

国会中亲台议员千方百计协助台湾加入包括联合国在内的一些政府间国际组织和非政府间国际组织，通过国际组织从一个侧面提升美台关系。

另外，国会还极力促使美台其他“实质关系”提升。

其中，酿成的最为恶劣的后果就是1995年促成克林顿政府同意李登辉访美。

这一件事情的发生使得中美关系一时间寒风凛冽，阴霾笼罩，双边关系降至建交后的最低点。

（3）在所谓的民主人权问题上，国会议员意见空前一致，纷纷强烈要求美国政府增加对华人权压力和制裁。

这表现在：国会在两国关系中编造各种“人权问题”、在国际范围内攻击中国的人权问题以及一直试图把最惠国待遇问题相联系，迫使中国接受美国人权标准。

美国近些年来加大了对华政策的力度，日益对行政当局构成挑战。

由于国会在中国问题上的频频出击，不断制造麻烦，从而给中美关系的发展增加了新的变数和不稳定性，同时也使得美国政府难以制定一项协调一致且得到各方支持的对华政策。

参考文献：李庆四：《美国国会与美国对华政策》
林正义：《1980年代美国参议院外交委员会之组织与运作》
与非：《美国国会》。