公共服务供给方式研究述评

公共服务供给方式研究述评

赵子建

2012-7-11 17:07:27 来源：《中共天津市委党校学报》2009年1期英文标题：Review on the Supply Pattern of Public Service

作者简介：赵子建，北京大学政府管理学院博士生。（北京 100871）

内容提要：公共服务供给方式的研究以公共服务的市场化、社会化和多中心供给为主要内容，以多元供给主体之间关系为研究前沿，这些研究挖掘了各种供给方式的优点和缺点，对公共服务供给实践具有非常重要的指导作用，但也有些研究过于强调理论与实践的普适性而忽略了各国实际，因而需要在实践中加以慎重辨别。

关键词：公共服务/供给方式/供给网络/多中心供给

公共服务①的供给是政府职能之一。但政府供给公共服务则工具繁多，近年来各种见仁见智的观点与批判表明这已经成为研究的热点。如果对这些观点与批判做一个总结可以看到，传统的单纯依靠政府供给的单一供给方式，已经或正在被充分挖掘市场与社会力量共同参与的多元化供给方式所取代，而且多元化的供给方式在不同国家也正在朝不同的方向发展。

实践的发展以理论的开拓为指导。公共服务供给理论源远流长，并且研究越来越深入，指导了公共服务供给实践的不断发展，而在对相关理论进行疏理的基础上考察供给方式的变化，是我们评述公共服务供给方式研究现状的主要思路。

一、公共服务供给方式研究的主导理论与发展历程

公共服务供给方式的选择以对公共服务的性质与政府职能之间关系的认识为理论基础，这是许多研究的出发点。

一般认为，有关公共服务的性质与政府职能之间关系的论述在古典主义的国家理论与经济理论中就已经非常系统。社会契约论、经济自由论都主张公共服务的供给完全依附于政府职能的认识观，认为公共服务只能靠政府的力量来实现②。这种认识观奠定了此后所有相关研究的基点，此后有关公共服务供给问题的立论大多以此为根据。但由于时代的局限和理论工具的缺乏，这种认识观并没有对公共服务的性质与供给方式之间的内在逻辑进行深入分析，而后续的许多研究却正是在这方面找到了发挥空间。

现代微观经济学诞生之后，经济学的分析方法开始应用于分析公共服务的供给问题，公共服务的供给开始摆脱对政府职能的依附，成为经济学分析的内容之一③。早期的微观经济学用效用价值论和边际分析来研究公共服务的供给，把公共服务看成是具有价值的稀缺产品，消费的目的是为了满足私人效用，而供给及其改进效率的依据就是消费的私人效用与成本之比。这种分析方法在公共服务供给领域的运用，其意义在于将私人经济的交换原则应用于分析公共服务的供给，从而使公共服务的供给能用市场经济的基本原理加以解释。但这种研究忽视了公共服务的特殊性，试图在公共服务供给领域完全贯彻私人经济的效率原则，这显然是不切实际的。

微观经济学在经过马歇尔的综合之后，形成了一套完整的一般分析方法④，这种分析方法用需求曲线与效用曲线来分析公共服务的供给，其结论是市场无法提供公共服务，而只能政府供给。这种结论相比古典主义国家理论下的公共服务供给，其进步在于把政府供给公共服务的职能具体为公民个人对公共服务的需求并找到了分析个人需求的工具，实现了公共服务供给研究从宏观推理到微观分析的转变。以此为基础，福利经济学用资源最优配置标准、社会福利最大化标准以及外部性理论来判定公共服务的性质，认为那些在消费中会产生外部性并对公共福利产生影响的服务就具有某种程度的公共性，这种服务在供给过程会产生一种矛盾，即私人需求与社会供给的矛盾，这种矛盾会导致不符合福利标准的“错误

均衡”，而解决矛盾的关键就是解决私人需求的显示问题。为此，福利经济学提出了许多解决办法⑤，甚至探讨用政治决策的办法来解决。在福利经济学看来，政府与公共服务的供给，实际上存在着对应关系，公共服务只能由政府供给。而沿着这种对应关系去寻找确定需求的办法，则不可避免地会走到政治决策的思路上来。

从政府依附论到各种经济学分析工具的运用，公共服务供给的分析始终围绕政府职能展开。尽管经济学和政治学各流派对政府职能的认识也有分歧，但供给方式的选择始终局限于政府，对政府之外的工具没有考虑，所提出的种种需求显示方法也仅从政府自身去做种种努力，没有考虑不同的社会力量在需求偏好显示中的作用，更没有考虑在不同规模和类型的社会群体中，私人需求偏好显示的激励与约束是不同的，因而没有更深层次的研究。而在这方面实现突破性进展则归功于二十世纪七十年代后期兴起的新公共管理运动。新公共管理运动以现代微观经济学对公共服务的性质的判断为基础，根据公共服务的非竞争与非排他特性对公共服务的类型进行了细分，并把市场机制引入到部分公共服务的供给当中，公共服务的供给初步形成了政府、市场、俱乐部和地方四种基本的供给方式⑥。

二、公共服务供给的市场化、社会化与多元供给主体之间的关系

新公共管理运动之后，公共服务供给方式的研究肯定了市场与社会力量在显示个人需求方面的有效性，并以此为基础，开发了许多可操作性的市场化与社会化的供给方式，这些方式在实践上表现出了很强的有效性，并在世界范围内产生了示范效应，成为当前公共服务供给方式研究的主要内容。近年来，随着社会力量的增强以及受系统论与协同论思想的影响，理论与实践又开始了对供给主体之间多元协同与合作网络的研究。⑦

（一）公共服务的市场化与社会化

一般认为，公共服务的市场化与社会化基本内涵相同，都是更多依靠社会力量更少依靠政府来解决公共服务的供给问题[1]。所以，在一般性的讨论中，社会化通常包含市场化，但也有学者为强调市场以外社会力量的作用，将政府以外的部分划分为市场和社会两个层面加以讨论[2]。

性质决定论、供给与生产分开以及比较优势是公共服务市场化论的基本观点。公共服务市场化论认为，公共服务的性质决定了市场供给存在天然缺陷，但政府供给也很难满足“萨谬尔森条件”，两难的出路在于在两种道路之间取长补短。所以，公共服务市场化实际上是对政府与市场之间比较优势的选择[3]。针对政府与市场各自的比较优势，市场化论认为，首先要分开政府与市场的责任，政府是供给者，但不一定是生产者，可以在发挥“掌舵”的前提下，利用市场机制组织生产；其次要分清适合市场化的范围；第三要选择具体的市场化方式⑧。

公共服务市场化论开创了公共服务供给的新模式，但仅依靠市场化显然不能解决所有问题，而且市场化本身也存在问题。市场的逐利动机无法解决供给的公平问题，诱致了官员的寻租行为，也无从满足公众对公共服务的多样化需求。因此，对市场化论的超越已经开始。

公共服务社会化是依靠除政府与市场之外的力量，如非营利组织、社会群体和个人提供公共服务，没有政府的强制和盈利压力，仅是出于责任感、公德和维护公共利益的目的。社会化与市场化的区别在于，市场化论试图为供给者、生产者和消费者提供各种选择机会，以竞争来提高效率，而社会化则强调利用各种手段创造各种条件促进供给者、生产者和消费者之间的合作，试图通过协商合作减少成本，提高公共服务供给的效率和满意度。

社会化供给论早期对慈善行为和非营利组织供给公共服务的研究比较多，其主要方式有无偿捐助、志愿服务和不以盈利为目的的收费服务等[4]，但这些方式一直为生存压力、权力制衡、市场冲击所困扰。当前最前沿的社会化供给方式