国际空间规划的主要经验与启示

国际空间规划的主要经验与启示

空间规划是继城市规划、区域规划之后一种规划类型，是社会经济发展到一定阶段的产物，主要是指各项活动的空间组织。

大部分发达国家都编制空间规划，但是由于政治和经济体制、发展水平的不同，其名称也不同。比如德国叫“空间规划”、日本称为“全国综合开发规划”、法国称为“综合服务规划”，韩国称为“国土建设综合规划"。

各种空间规划内容不同，发挥作用各异，但都是针对具有综合性、层次性和地域性的空间问题的政策工具。

发达国家的近代城市规划早在19世纪末因工业化和城市化问题而诞生，“二战”以后逐步构建完善的空间规划体系，100多年的空间规划经历和50多年的规划体系实践积累了宝贵的经验。

我国“十三五”规划纲要提出建立由空间规划、用途管制等等构成的空间治理体系，建立国家空间规划体系的要求。从某种角度而言，“只有民族的才是世界的，也只有世界的才是民族的”。

因此，了解国外空间规划的情况，对我国探索适合中国特点的国家空间规划体系路径，建立中国空间规划理论、方法和技术，形成国际空间规划的中国模式，具有一定的借鉴意义。基本概念

空间规划（Spatial planning）是因规划发展的需求而从欧洲引入的，在与各部门及不同行业特点相结合的过程中含义也不尽相同。为此，需要明确空间规划和空间规划体系两个基本概念。

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空间规划

空间规划在1983年欧洲区域规划部长级会议通过的《欧洲区域/空间规划章程》中首次使用。文中指出，区域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达，也是一门跨学科的综合性科学学科、管理技术和政策，旨在依据总体战略形成区域均衡发展和物质组织。

1997年发布的《欧盟空间规划制度概要》中进一步指出，空间规划主要是由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是形成一个更合理的土地利用及其关系的地域组织，平衡发展和保护环境两个需求，实现社会和经济发展目标。通过协调不同部门规划的空间影响，实现区域经济的均衡发展以弥补市场缺陷。同时规范土地和财产使用的转换。“空间规划”一词目前仍在欧洲规划工作使用较多。

空间规划分的含义分为广义和狭义两种。

广义的空间规划是所有影响空间组织协调的方法和政策,比如美国的城市规划，中国的土地利用规划、城市规划、主体功能区规划、交通规划、环境规划和社区规划均与此相关。

狭义的空间规划专指大尺度的空间组织，尤其指欧洲国家大尺度的规划。比如德国的联邦和州级规划称为空间规划，区域及以下具有空间组织性质的规划不称为空间规划，但整体称为空间规划体系。本文空间规划主要以狭义的空间规划为主。

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空间规划体系

空间规划体系也有两种含义。

一种是广义的规划体系，由各类各级不同特点的空间规划（即土地利用规划、城市规划、区域规划等）按照一定的规则形成有机的系统，称为空间规划体系，涉及不同类型空间规划之间、空间规划与部门规划之间、以及不同层级规划之间的三种关系。因此，空间规划体系是空间规划的规划。

另一种是狭义的规划体系，即由规划法律体系、行政体系和运行体系构成。其中，行政体系是规划编制和实施的载体，运行体系是规划编制与实施的内容，法律体系是规划编制与实施的依据。

国外空间规划基本情况

世界主要发达国家均开展空间规划的编制工作。

近代城市规划主要源于工业化最早的英国，区域规划源于德国。西欧、北欧以及亚洲日韩等国家的空间规划主要是“二战”以后开始的。北美的国家层面不编制空间规划，但是大部分具有独立权力的州以及地方政府非常重视空间规划的编制。选择各洲经济发达国家的空间规划为代表，总结各洲基本情况如下：

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类型多样和规划体系重塑为重点的欧洲空间规划

欧洲各国中，北欧是典型的福利国家，西欧经济最发达，其次是中欧，然后是南欧，东欧的多数国家处于转型中。

与此相适应，空间规划类型各异。1997年发表的“欧盟空间规划体系和政策纲要”指出，欧盟各成员国空间规划根植于各自促进传统，规划体系类型分综合型（法国、德国、奥地利

等）、土地利用法规型（英国、爱尔兰等）、区域经济型（葡萄牙等）和城市化型（地中海国家）。欧盟空间规划委员会通过建立空间监测网站、整合各国空间规划术语和体系研究等，促进欧盟空间规划体系的构建。

1999年欧盟委员会通过《欧洲空间展望》，对推动欧盟空间规划体系重塑发挥重要作用。2007年发布《国土议程》，2011年发布《国土议程2020》，欧盟尺度的空间规划不断发展。

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宏观指导和地方控制相结合的亚洲空间规划

亚洲空间规划以经济发达的日本、香港、台湾、新加坡、韩国等“四小龙”为代表。

日本的空间规划更多传承德国经验，各层各类规划并重。从1962年开始先后完成了六个“全综”。

"一全综"和"二全综"期间正值经济快速发展时期，规划目标以国土均衡为主，采取重点项目开发方式。

"三全综"期间，日本快速发展带来的环境问题以及资源有限性问题凸显，建立了"定居构想"目标。进入20世纪80年代，日本经济走向成熟阶段，国民的追求从物质为主走向精神为主。

"四全综"提出了”多极分散"国土结构目标和"休闲娱乐区"的开发构想。进入90年代，日本经济陷入了战后最严重的萧条期。

"五全综"提出"参与和协作模式"来实现"多轴型"的国土目标。

进入21世纪，东亚经济快速发展，日本谋求同世界各国的合作，并顾及地方多样化和国民价值多样化的特点。提出通过“广域协作”实现“多级分散模式”国土。

“四小龙”中的韩国从1963颁布《国土综合建设计划法》开始先后编制5次，目前执行的是第四次国土综合规划（2000-2020）的修订版国土综合规划(2011-2020)。

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地方规划为主导的北美空间规划

北美州空间规划以经济发达的美国和加拿大为代表，体现为市场经济体制的特点。

首先是规划体系自由，各州的情况有所不同。

其次，高层不编制空间规划。《美国2050空间展望》是研究成果，不是政府文件。州级层面即便有规划，也属公共政策方案，没有空间内容，甚至没有空间示意图。加拿大安大略省规划称为省政策陈述，不称为规划。

第三，区域规划依据需要而设定，如美国《加州旧金山湾区规划》主要以交通安排和减少二