行政管理课件

第四章行政组织

第一节行政组织概述

第二节行政组织理论

第三节行政组织的编制管理

第一节行政组织概述

一、行政组织的基本概念

（一）行政组织的含义

行政组织是静态的组织结构和动态的组织活动过程的统一。

就静态而言，有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政职能的机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。

就动态而言，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。我们着重研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。

（二）行政组织的基本要素

行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，包括以下六个方面：

①组织目标：是组织赖以建立和存在的前提和基础，是组织活动的出发点和归宿。实现中华民族的伟大复兴，建设和谐社会。

②机构设置：机构是行政组织的实体，是履行行政职能、达成组织目标的载体。中央部委、省厅、市局；人事、财政、体育、卫生。

③人员构成：组织是由人组成的，行政人员的素质及其组成结构，是行政组织是一个重要因素。

④权责体系：是行政组织在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现。

⑤法规制度：是行政组织依法行政的根本保障。

⑥物质因素：是进行行政管理活动必须的物质条件

（三）行政组织的基本要素的合理状态

1．法规制度健全。

法规制度不仅是国家行政组织实施公共行政管理的基础，同时也是使其行之有效的根本保障。法规制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一。

2.组织目标明确。

目标是一个由总目标与分目标、原则目标与工作目标组成的目标网络，各个行政机关都以目标为导向寻求自己在组织大系统中的位置和发挥应有的功能。

3.人事调派恰当。

制定和实施正确的公共人事政策，识才和用才，做到人尽其才、才尽其用，招揽俊才为政府工作，进而通过不断的新陈代谢和培养提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。

4.权责分配合理。

权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。在通常情况下，权力与责任成正比关系，即权愈盛责愈大，反之亦然。

5.财物数量适中。

财物是行政组织的一大要素。行政经费是财物的核心问题。“适中”是个相对的概念，在不同的国家、地区、机关、层级有不同的含意或标准。如何规定和使用财物，是立法和政府经常面临的问题。

6.运行机制有效。

通过规范、目标、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合形成内在的运行机制，并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性，进而实现社会目的。

7.行为方式优化。

国家行政组织对社会公共事物的管理是通过一定的行政行为方式来实现的。优化行为方式，即是从时空和管理对象的条件出发选择行政行为方式，是公共行政管理的一项原则。

8.价值观念整合。

价值观念是关于是非、好坏和期望的综合观念形态。对国家行政组织而言，价值观念整合表现为政府公务人员对组织的共同感受、一致态度，即认同感，共同的信念、责任和利益是价值观念整合的基础。

（四）行政组织的特性

1．政治性与社会性

2．法制性与权威性

3．系统性与动态性

1．政治性与社会性

政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面：1．阶级性：维护统治阶级的利益；2．决策性：巩固统治阶级的地位。

社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。它也有两个相互联系的层次

1. 服务性：服务社会、施益于社会公众。

2. 管理性：发展经济、稳定生活，管理社会事务的职能。

2．法制性与权威性

权威性。权威性以人类社会发展过程中的强制力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点

1．约束性。2．强制性。

法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具体说来，又可以分为两个相互联系的方面：

1．国家行政组织自身建设的法制性。2．国家行政组织对社会公共行政管理的法制性。

3．系统性与动态性

系统性。系统性是说国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相结、政令统一的特征。除整体性之外，系统性还有两个突出特征。

1．结构性。2．有序性。

动态性。动态性是说国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征。这可以作两点理解：

1．发展性。2．适应性。

二、1.行政组织的类型

2．行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。

3．以上下级的权限关系为标准，行政组织可分为集权制与分权制；

4．以各组织机构的职权性质和范围来划分，可分为层级制与职能制；

5．以组织内部行使最高决策的人数划分，可分为首长制、委员会制和混合制；

6．以组织的不同功能和作用来区分，又可分为领导机构、执行机构、监督机构、咨询机构、信息机构、办公机构、派出机构等。

（一）首长制与委员会制

——权力归属和运用完全不同的两种体制：

1．首长制。

行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时由行政首长承担全部领导责任的组织体制。2．委员会制。

行政权力交由若干人组成的委员会集体共同负责，并由集体承担领导责任的组织体制。

（二）分级制与分职制

——纵横相交、相辅相成的两种体制：

1．分级制。

行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。（中央部委、省厅、市（县）局、乡）2．分职制。

横向划分部门的组织体制。分职制的特征，是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成。（财政、审计、人事、教育、税务、公安、法院、体育、卫生……) （三）分权制与集权制

——行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制

1．集权制。

行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。

2．分权制。

将行政权力较多授予下级的一种组织体制。其特征表现为行政下级在其管辖权范围内、名义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权，上级除负监督责任外不横加干涉，而由下级根据具体情况自行其是。

三、行政组织结构

行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、