政府间关系

政治性分权
定义 中央政府和与中央当局 不存在优劣关系的 地方政体之间的权 限分离 宪法 对等 自主财政 对中央当局而言是独立 的政体 选举
行政性分权
中央政府和与中央当局 存在优劣关系的地 方政体之间的权限 分离 中央当局 地方政体有时从属于中 央当局 有部分自主权 拥有某种程度的自治， 是中央政府的创造 物 选举或任命
政府间关系
府际关系研究
为什么要研究政府间关系
大部制改革 中央政府与地方政府间关系 地方政府与部委之间 地方政府间关系 城市群与各地方政府间关系


（在行政活动中掣肘的事件时有发生，体现在资源争夺、 市场壁垒、跨区域污染等方面，形成极大资源内耗并损害 公共利益）

加拿大著名政治学教授戴维.卡梅伦(2002)所言: “现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那 种管辖范围应径渭分明，部门之间水泼不进的理论在19世 纪或许还有些意义，如今显而易见过时了。不仅在经典联 邦国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋 商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公 共生活也表现出这种倾向，可唤作‘多方治理’的政府间 活动越来越重要了。” ——戴维· 卡梅伦:《政府间关系的几种结构》,《国外社 会科学》2002年第1期。

然而，不幸的是，无论是铁路还是公路建设 都远远滞后。暴增的运煤车使本来就已经饱和 的交通大动脉变得异常脆弱，让这条大动脉甚 至经不起一场国道的大修。京藏高速大堵车从 根本上是因为，地方经济的异军突起与政府提 供的公共服务之间脱节。这也和地方政府好经 济增长而不乐意提供公共服务有关。现在的情 况表明，有关方面不能再津津乐道于内蒙古经 济连年实现了20%左右的高速增长，而不积极 协调各方为支持这种经济增长提供铁路、高速 公路等公共服务。

3、西方政府间关系发展的新趋势：网络模式 的出现
（1）政府间等级色彩的弱化 （2）中央与地方的分权倾向 （3）地方政府间合作现象日渐普遍

案例：京藏高速堵车



京藏高速大堵车从根本上是因为，地方经济的异军突 起与政府提供的公共服务之间脱节。其考问的是从宏观层 面为全国统一市场提供公共服务的能力。 京藏高速在恢复4天的畅通之后，再次发生了大堵车。 最新的情况是，堵车的长龙再次绵延上百公里，排到了内 蒙古境内。 对于京藏高速大堵车的原因，媒体调查和报道了很多。 目前各方反映最集中的原因是:110国道大修、分段治超以 及道路通行费居高不下导致的超载恶性循环。舆论普遍认 为，京藏高速大堵车集中反映了当下政府服务职能的低效。 这不仅让那些被堵在路上的司机们身心备受煎熬，而且， 运输成本的上涨最终还得让普通民众承担。
最早在文献上使用“政府间关系”这个术语 的是克莱德· F· 施耐德（Clyde F.Snider)1937年发表的《1935-1936年的乡 村和城镇政府》一文 IGR：政府之间以及它们的机构之间的联结、 互动、相互依存以及公共官员之间的相互影 响。

2、国内外学者对“政府间关系”的界定

（1）林尚立在《国内政府间关系》中认为：政府 间关系主要是指各级政府间和各地区政府间的关 系，它包含纵向的中央政府与地方政府间的关系、 地方政府间关系和横向的各地区政府间关系。 （2）谢庆奎在《中国政府的府际关系研究》中认 为：府际关系即政府之间关系，它包括中央政府 与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、 各地区政府之间的关系。
三、我国政府间关系的演进与改革热点问题


1、演进路线
改革开放30年来，在全球化、市场化、城市化等多种因素 的复合作用下，中国地方政府尤其是地级市—县级层面的 行政建制关系发生了多次重大变化： 1980年代初大规模的“撤地（地区行署）设市（地级 市）”； 1990年代大规模的“撤县设市（县级市）”； 2000年前后全国的撤县（市）设区”； 近两年来在中央政府的要求下，全国20多个省市又在推行 “省直管县”改革。

（3）陈振明在《公共管理学》中认为：政府 间关系是指中央政府与各级地方政府之间 纵横交错的网络关系，它即包括纵向的中 央政府与地方政府、各级地方政府之间的 关系，也包括同级地方政府之间以及不存 在行政隶属关系的非同级地方政府之间的 关系。

（4）蔡英辉在《府际关系的重新梳理与界定—— 中国省（部）级政府层面府际关系探究》一文中 讲政府间关系的简明定义是：政府之间以及它们 的机构之间的联结、互动、相互依存以及公共官 员之间的相互影响。该定义中的机构明显是指政 府部门，政府部门和地方政府都是可独立承担责 任的行政主体，其间产生的关系当然可视为府际 关系；中央政府与政府部门间关系亦然。



分段治超、公路收费居高不下、基层地方行政机关 之间协调机制的混乱等问题都是“老毛病”，只是因 为，大堵车令其更加尖锐。这些问题需要得到解决， 然而，与这些基层行政管理能力低下的弊病相比，更 需要解决的是，从宏观方面，打破部门与地方利益壁 垒，提升为全国统一市场提供公共服务的能力。 这些年来，内蒙古进入东部地区的交通大动脉仍 然只有一条京藏高速。而纵观全国的交通图，与沿海 地区密如蛛网的高速公路网相比，内蒙古、山西这两 个产煤地区的高速公路则是“脉络分明”。如何从宏 观方面认清区域经济格局出现的新变化，统筹各方利 益，打破物流瓶颈，是此次京藏高速大堵车暴露出来 的最直接，也是最尖锐的问题。 来源： 新京报 2010年09月03日


网络模式作为政府间关系的新型模式，其特征为： （1）行动者的多样性与等级色彩的弱化 （2）相互依赖与分权 （3）策略行动与合作 行动者的相互依赖是网络关系最本质的特征，正 因为相互依赖才能使行动者实现地位的平等，正 因为相互依赖才需要采取合作的策略活动。同时， 它们又是彼此交织，不可分离的。

一、什么是政府间关系 二、西方政府间关系的历史与现实 三、我国政府间关系的演进与热点问题

一、什么是政府间关系
1、“政府间关系”的词源 2、国内外学者对“政府间关系”的界定 3、政府间关系研究的网络途径


1、“政府间关系”的词源 英语“intergovernmental relations ”（IGR），按照美 国学者莱特在《理解政府间关系》一文中的说法，IGO 源 于美国30年代新政的实施和联邦政府为克服大萧条时期的 经济社会恐慌所做的努力，与公共政策密切相关。而且罗 斯福曾在与最高法院进行辩护中，证明了 IGR 的政策本质， 因此，术语的起源同自由、进取和富有活力的政府观念和 偏好联系在一起的。

地方政府对中央的依存度 高 低
相互依存
单方依存
单方依存
相互独立
（4）罗茨模式
官僚体制（命令机制） 市场方法（利益机制） 网络管理（协商机制）

科层制（命令机制）
原因： a、中央政府作为超脱于地方政府利益争端的公证 裁判，充当信息沟通与冲突裁判的作用 b、中央的协调和裁决具有权威性，在一个统一的 国家内不存在不服从中央政府的地方 c、有些地方之间的经济利益矛盾是由于国家界定 不合理，不配套才产生的，只有中央代表国家调 整界定，才能得到有效的协调 d、地方政府供给的地区性公共物品具有外部效应， 对于外部效应的治理应该有中央政府从更高层次 采取相应的干预措施。



(3)对“职责同构”的批判性反思。对“职责同构” 的批判,首先出现在张志红的《当代中国政府间纵 向关系研究》中,接着,由朱光磊教授与张志红博 士共同合作的文章完成了这一反思性的批判。 (4)在研究地方政府间关系中,龙朝双等人把我国 地方政府的角色定位于“准公共经济组织”。

3、政府间关系研究的网络途径 政府间关系的研究主要有三种： 传统的中央控制模式； 地方自治模式； 网络模式。


然而，这并不是问题的全部。很少有人会想到，在京 藏高速大堵车和鄂尔多斯的“鬼城”之间有什么关系。实 际上，让它们联系在一起的正是煤炭。堵在京藏高速上的 主要是来自内蒙古的运煤车。 煤炭经济支撑起了内蒙古鄂尔多斯等城市的繁荣。在 2009年，内蒙古的煤炭产量超过了山西，成为全国第一。 今年上半年，内蒙古原煤产量完成33778万吨，同比增长 18.7%。而山西在一轮又一轮的煤炭整顿和煤炭重组中， 一直采取限产的措施。国内经济对能源的旺盛需求，很大 一部分流向了内蒙古。这自然就催生了来自内蒙古的煤炭 运输大军。从内蒙古装满煤炭，然后开向全国的大卡车， 越来越多。
二、西方政府间关系的历史与现实
1、西方政府间关系的历史演进 2、西方政府间关系的若干模式 3、西方政府间关系发展的新趋势：网络模 式的出现

2、西方政府间关系的若干模式

（1）拉焦尔模式 法国政治学者安德雷· 拉焦尔在其著作《行政部门的结构》 中，将中央和地方之间的关系划分为三种模式， 即：行政权转让，行政性分权，政治性分权。 行政权转让，指地方政府在法律上依据中央授权从事行政 活动，在政治、财政上从属依附于中央政府，二者权力不 对等。 行政性分权，指地方政府的法律基础在中央，但地方政府 在财政上有部分自主权，并非完全依附于中央政府。 政治性分权模式一般是指联邦制下的分权，其特征是财政 经济上高度自主，地方政府领导人通过选举产生。

2、政府间关系改革方案一：省区划小问题 最典型的设想方案为：50个省（2004）


反对意见： 当然也有学者对划小省区提出了质疑。 华伟、于鸣超肯定了学者们划小省区主张提出的 出发点在于减少行政层次，精简行政机构，提高 行政效率。但同时他们也指出，缩省不是一件轻 而易举的事，它会给方方面面的工作带来许多麻 烦，遇到难以想象的障碍。而且，由于大多数省 份已经有几百年的悠久历史，省籍本身己经具有 一种人文价值，给予人们一种无形的凝聚力。
中央政府 中央政府 州政府 地方政府 州政府 地方政府 中央政府 州政府
地方政府
（3）罗斯构想
该模式着重于中央与地方的依存，是复数中央与多数地方之 间的关系，根据多种多样的依存方式、依存程度、依存结构， 可以划分为四种类型：相互依存、地方单方面依存于中央、 中央单方面依存于地方，相互独立。
中央对对方的依存度中央当局拥有 部分权限 中央当局 地方机关完全从属于中 央当局 财政上依靠中央当局 中央政府的派生机构
地方政府的权限 司法基础 地方政体与中央当局的 关系 地方政体的财政 地方政体的地位
地方政治领导人的选择 方法
任命
（2）赖特模式（美国）
分为分离模式、下位包含没模式、相互依存模式三 种。 分离模式 下位包含模式 相互依存模式




“四种研究动向”：
(1)“博弈论”作为一种新的分析工具应用于政府间 关系的研究中。在这一研究动向中,既有对政府间 纵向关系进行“利益博弈”的分析,也有对政府间 横向关系从“利益博弈”角度进行分析 (2)区域内政府间关系研究正呈兴盛之势。随着中 山大学陈瑞莲教授“区域公共管理”理念的提出, 以及相应的对珠三角区域内政府间关系研究文章的 面世,这一独特的而又富有生机的研究领域正蓬勃 展开
刘祖云博士在《政府间关系:合作博弈与府际 治理》一文中将当前政府间关系研究概括为：

一个核心概念：政府间关系 两条基本路径：综合研究和单向研究。 综合研究如林尚立、谢庆奎等；单向研究如张紧 跟、张志红等 三维理论视角：政治学、经济学与法学 《法治视阈下的中国横向地方政府--府际争议及 其消解方略》《我国斜向府际关系初探》《伙伴 型府际关系》蔡英辉
市场机制（利益机制）

积极作用：改善环境，促进了经济大发展、削弱 了地方政府的行政干预等 限制：当地方政府间产权划分不明晰，存在明显 的负外部效应、交易主体数量多、交易频繁时， 市场机制治理比较难

组织间网络（协商机制）


优势：
1、有助于组织之间通过建立松散的相互依赖和实 行共享分工而减少不确定性和多样性，从而降低 交易费用； 2、在网络中，组织成员即可以保持高度的运作灵 活性，又没有失去市场交易的好处； 3、减少了机会主义的发生概率