德国地方政府改革的特点及借鉴

共管理改革为何会采取同英国和美国这 些具备明显威斯特明斯特政治传统的国 家大相径庭的做法，同时也能够明确一 个基本道理：虽然世界各地最近二十多 年一直在进行持续的公共管理改革，但 改革的方式和模式一定会因为各国的具 体情况而有所不同。 我们在研究中国行政管理改革模式 的时候， 必须考虑到这些因素， 特别重要 “行政文化 ” 的是不能忽视 的要素。如果 “行政文化 ” 用我们的术语解读 对于公共 管理改革的影响，可以大致地把它解释 “意识形态 ” 成 对于改革的制约作用。# & 作者单位： 山西大学政治与公共 管理学院 ’ 责编：卫忠梅
的非政治化形成强烈的反差。正因为这 样，高级公务员中的很多人在政府改变 政治基调时往往会采取离职的做法，甚 至会请假去搞学术研究。 % 二 & 改革的基本思路是实施现代化 战略，没有采取英美等国的市场化和私 有化战略 同采用激烈变革、 引进市场化机制、 实行大规模私有化的英国行政改革相 比，德国的变革更多具有行政紧缩和现 代化而不是市场化的特征。德国的改革 同样可以用渐进主义 % 制度框架固有的 灵活性 & 而不是根本性变革来描述， 德国 的改革更可以说是对现存制度的改进而 不是引进其他的制度。 德国从 ’$ 世纪 ($ 年代开始的最近 一轮地方政府改革制度被称为“新控制 模式”。这种模式的主要特点是明确划 分政治和行政， 实行承包管理的制度。 这 “新控制模式 ” 种 已经被越来越多的大城 市、 县、 自治市和州所应用 % 例如柏林、 巴 登&。
!""# 年 $ 月 % 日，山西省财政厅 !""# 年度新党员在厅机关党委的组织下，来到太原解放 纪念馆举行新党员入党宣誓仪式。厅机关党委专职副书记赵金凤在现场讲授了党课。 雷 丁 摄影报道
图 片 新 闻
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% 三 & 改革采用了渐进式的做法而没 有采取疾风暴雨的激烈做法 德国的行政改革是一个渐进的过 程，其行政体制改革始于 ’$ 世纪 )$ 年 代，当时的首要任务是为了消除德国纳 粹制度的后遗症。由此带出了领土和选 区的划分问题，联Biblioteka Baidu和州以及地方政府 的权限划分问题等，这些就是德国 )$ — "$ 年 代 行 政 管 理 改 革 所 要 解 决 的
德国是一个联邦制国家，州与地方 政府一般具有高度自治权。德国政府分 为三级： 联邦、 !" 个州以及 #$$$ 多个地 方政府。 在地方政府中， 乡镇是德国最基 层的地方自治单位，它不是州政府的下 属行政单位， 而是组成县的自治政府。 一、德国地方政府改革的特点 % 一 & 改革的主要运作层面不在中央 政府而在地方当局 德国公共行政制度的特点是经典的 官僚模式加上很强调合法性和精确性去 完成管理功能。这种模式以韦伯理想的 官僚制类型为根据，等级分明、分工明 确、规则严格、排除个人关系、高度形 式化。 联邦行政的作用主要限于制定法 律，它并不关心提供服务之类的事情， 这种政府职能上的分工使得联邦层次的 政府较少具有改革需求。法制国家的概 念和合法性原则被包含在州的谈判和承 包活动中。联邦公共部门的上层高度政 治化，这种情况和英美等国强调公务员
《山西财税 》 ’$$( 年第 * 期
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位被重新考虑，前民主德国的行政制度
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会各层次和各方面都造成严重压力。对
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问题。 ’$ 世纪 *$ — #$ 年代，德国跟随
理论探讨
政府的改变属于“强加的和革新的制度 化”。因此，德国的改革可以说一直没 有间断过。 二、德国地方政府改革的借鉴意义 第一，从德国的改革方式看，尽管 它不像改革的主流国家那样采用激烈 的、激进的方法，而是采用渐进的方 法，但德国的改革取得的成果并没有因 此而受到影响。这就告诉我们，把改革 和激烈、彻底、激进划等号的做法是错 误的。改革是一个很宽泛的名词，里面 可以容纳各种内容，因此，改革完全可 以采用不同的方式进行。那么我国到底 应该采用什么样的改革方式，完全应该 根据我国的具体情况而定，循序而来。 第二，强化政府绩效管理。绩效评
西方各国的步调开始就公共管理和公共 服务方面的问题进行改革，两德统一又 加剧了改革的迫切性。德国的统一对社
东德马克和西德马克实行同等对待的政 治决定加大了德国政府的经济压力。信 托机构从经济上组织了对大部分东德经 济的私有化工作，由此造成的失业必须 由社会救济制度来消化。大学的学术职
按照联邦德国的制度进行了改革，甚至 连首都都从波恩迁到了柏林。东德地方
理论探讨
德国地方政府改革的特点及借鉴
!刘 琳
内容摘要：’$ 世纪 #$ 年代以来，各主要的西方资本主义国家都进行了大刀阔斧 的改革，尤其在其地方政府改革方面，其中德国的政府改革形式较为独特。本文将 讨论德国的地方政府改革的内容和特点，并深入分析德国地方政府的改革经验对我 国地方政府改革的借鉴意义。 关键词：德国 地方政府 改革 借鉴
估是一个世界性难题。它不仅涉及工作 量，而且涉及产出结果的质及其实际影 响。目前为了避免质的争议绩效评估多 应用于公务员的管理职能领域，而非强 调质的政策职能领域。对于我国，当务 之急是借鉴先进国家的经验和做法，通 过完善政策和立法使我国政府绩效评估 走上制度化、 规范化和经常化的道路。 要 建立多重评估体制，形成人民监督和上 级监督相结合的绩效推动机制，从而建 立让老百姓满意的服务型政府。 第三，广泛的“社会公民”福利权 利。这种权利确保公民得到最低限度的 收入和一系列诸如教育卫生和社会服务 之类的“公共产品”。确认了这样的参 照系，我们可以更清楚地理解德国的公