生态旅游之法律保障

生态旅游之法律保障

入刊理由：

云南是旅游大省，要使生态旅游达到可持续发展的标准，必须有强有力的法律保障为支撑。虽然云南生态旅游立法起步较早，但仍然在法律完善及执法、监督等方面存在一些不足之处。为了提高云南省生态旅游法治程度，保障云南省生态旅游可持续发展，人们应该在开发和享受自然的同时尊重和保护自然，使青山绿水长存。

云南省素有“植物王国”“动物王国”“花卉王国”之美誉，旅游资源极为丰富。在云南境内，有着三江并流、元阳梯田等4处联合国教科文组织世界自然遗产或文化遗产，有着12个国家级风景名胜区，还有21个国家级自然保护区，是我国国家级自然保护区最多的省份。然而，由于过去粗放式的开发，不少自然旅游景点都存在生态环境破坏问题，例如存在垃圾公害、交通运输工具泛滥成灾、噪音和空气污染增加，许多过度开发造成的旅游资源的退化、损害，还有不少建筑设施与自然景观出现了不协调的景象。如果保护跟不上，旅游资源大省也可能要面对衰落的危机。

生态旅游资源及法律保障需求

意识到旅游所携带的这种自我毁灭的因素，人们开始寻

求能够替代传统大众旅游的新的旅游方式。在全球人类面临生存环境危机和人们环境意识不断增强的情况下，生态旅游得到迅速普及。生态旅游作为一种绿色旅游，终极目标是可持续发展。生态旅游强调代际公平分配，即满足当代人及后代对环境和资源的需求；强调开发与保护并行，即对经济追求与资源开发和保护并重，一改往日开发与治理并举的恶性模式；强调人与自然协调发展，人们在开发和享受自然的同时尊重和保护自然，使青山绿水长存。简单说，生态旅游“要求旅游的发展要与自然、文化和人类生存环境成为一体”。实现经济、社会和环境发展统一协调，是云南省旅游业发展的必由之路和必然选择。然而，现实中一些地方对生态旅游的理解，只是处在字面阶段，只是将“生态”作为增加“旅游”收入的招牌，而没有将“旅游”作为保护“生态”的手段。发展生态旅游，需要政府的管理、需要科技的支撑、需要公众的参与。但在政府和市场可能存在“失灵”的情况下，法律制度的规范和约束功能，对生态旅游的健康发展是至关重要的。要使生态旅游达到可持续发展的标准，必须有强有力的法律保障为支撑。

云南省生态旅游法律制度，分为国家立法和地方立法两个层次。从国家立法来说，2013年10月1日起施行的《中华人民共和国旅游法》是生态旅游的首要法律，这部法律中明确表达了有效保护、合理利用旅游资源的生态旅游价值取

向。此外，涉及生态旅游的法律，还有环境资源保护方面的法律和行政法规，如《风景名胜区条例》《自然保护区条例》《森林公园管理办法》等，规定了生态旅游主要的载体――自然保护区、风景名胜区、森林公园的规划、建设、开发利用、保护管理等方面的内容。

在地方立法层面，云南省起步较早。2005年，云南省人大常委会通过了《云南省旅游条例》，规定了发展旅游业应当“坚持保护与合理开发相结合、经济和社会发展相协调的原则，促进旅游业可持续发展”。2014年，云南省人大常委会对该条例进行了修订，增加了“社会效益、经济效益和生态效益相统一”的原则，并对生态旅游作出了更加直观的规定：“鼓励旅游经营者使用新能源、新材料，创建绿色环保旅游企业，开发生态旅游产品，倡导旅游者采用低碳、环保方式旅游”。这些规定，对云南省生态旅游开展与保障，起到了较好的规范作用。一些民族自治地方，也出台了当地的旅游立法。如2010年，大理州通过了《云南省大理白族自治州旅游条例》。除旅游立法外，云南省在自然资源及风景名胜区保护方面的立法也成绩显著。早在1988年，大理就通过了《云南省大理白族自治州洱海管理条例》，这是云南省最早的高原湖泊保护立法。此后，其余高原湖泊立法相继推开，如《云南省红河哈尼族彝族自治州异龙湖保护管理条例》（1994年）《云南省程海保护条例》（2006年）《云南省

抚仙湖保护条例》（2007年）《云南省星云湖保护条例》（2007年）《云南省杞麓湖保护条例》（2007年）等。另外，还有一些自然保护区方面的立法，如《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》（2002年）《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》（2005年）《云南省丽江古城保护条例》（2005年）《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》（2008年）等等。

生态旅游法律保障存在的问题

虽然云南省生态旅游立法起步较早，在自然资源及风景名胜区保护制度建设方面，取得了一些可喜的成绩，但是在生态旅游法律制度的立法、执法、管理、监督等各个层面，仍然存在着一些不足之处。

国家立法层面缺乏必要的立法衔接。环境保护法律的理念是“保护”――保守的封闭式的存续，而旅游法律的理念是“利用”――开放性的保护。由此可见，二者天然地具有价值冲突需要协调。目前，我国旅游法律规范与资源、环境保护法律规范之间缺乏完善的衔接。例如，我国《物权法》和《土地管理法》等法律，对于旅游景点的土地使用问题和水资源利用问题就没有规定，因此在实践中常常发生权属纠纷。此外，一些涉及生态旅游的重要法律制度国家还没有出台，例如缺少国家公园相关法律，自然保护区立法仅停留在法规层面，景点景区旅游污染问题、旅游规划环境影响评价

问题等，也没有进行专门有效的规制。

生态旅游规划缺乏法律保障。由于缺乏合理的生态旅游规划制度，导致云南省生态旅游开发与我国其他地区一样，在实践中开发布局不当、规划不合理，出现了许多不应有的现象。如生物多样性遭到破坏、景观的自然性消失，旅游经营过程中发生水体污染、噪声污染、固体垃圾堆积，甚至使已开发的生态旅游资源呈现出退化的趋势。为了实现真正的生态旅游，生态旅游规划法制化显得尤为重要，因为生态旅游规划法律制度，可以指导规划编制，并为迷失方向的生态旅游规划指明方向。

生态旅游管理体制不尽合理。在一个生态旅游区范围内，往往存在着若干个生态旅游管理机构。这些管理部门往往各自为政，拥有不同管理权限，执法重点也不同。根据现行相关规定，建设部门管理风景名胜区、世界遗产；文物部门管理历史文物古迹；宗教部门管理道观寺庙；园林部门管理风景园林；林业部门管理森林公园和自然保护区；旅游部门管理旅游业等等。这在一定程度上导致生态旅游管理职权分散，无法实现系统化、体系化管理。同时，各个管理主体都有各自的利益追求，有时会影响生态旅游管理的统一性。

生态旅游执法不严格。在澳大利亚，任何个人、组织只要违反了环保法规都会受到严厉处罚，澳大利亚各州均有“环保警察”专职环境执法工作，维多利亚州环保局每年都要处理