我国城市基础设施建设投融资模式现状及创新研究_黄如宝

化融资渠道也不会建立。其次， 在法律制度建设上， 虽然
很多限制民间资本的法律法规已经逐步放松和取消， 但
相关的鼓励和保护措施依然匮乏， 政府更倾向于利用行
政权力和自己的资源配置能力， 缺乏考虑重新安排制度以
激活民间资本的动力。再次， 在产权制度建设上， 城市基础
设施的公共品属性使得产权归宿难以界定， 社会资本的主
资模式创新的几种形式， 最后给出了建立投融资模式创新保障机制的建议。
［关键词］ 城市基础设施； 投融资体制； 现状； 创新
Ａｂｓｔｒ ａｃｔ： Ｔｈｅ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｈａｓ ａｃｃｅｌｅｒａｔｅｄ ｐａｃｅｓ ｏｆ ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ． Ｈｏｗｅｖｅｒ， ｗｉｔｈｉｎ ｕｒｂａｎ ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃ－
ｔｕｒｅ， ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｒｅ ｄｅｃａｙｉｎｇ， ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｃｈａｎｎｅｌｓ ａｒｅ ｎａｒｒｏｗｉｎｇ ａｎｄ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｉｓ ｄｅｃｒｅａｓｉｎｇ， ｂｙ
ｗｈｉｃｈ ｉｎｖｅｓｔｉｎｇ＆ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｐｒｏｖｅｄ ｔｏ ｂｅ ｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ． Ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ
ＢＴＯ
建造－ 转让－ 经营
ＢＯＴ
建造－ 拥有－ 转让
Ｂｕｉｌｄ Ｏｗｎ Ｏｐｅｒａｔｅ Ｔｒａｎｓｆｅｒ Ｂｕｉｌｄ Ｏｗｎ Ｏｐｅｒａｔｅ Ｂｕｙ Ｂｕｉｌｄ Ｏｐｅｒａｔｅ
ＢＯＯＴ ＢＯＯ ＢＢＯ
建造－ 拥有－ 经营－ 转让 建造－ 拥有－ 经营 购买－ 建造－ 经营
２ 我国城市基础设施建设投融资模式创新
府为获取城市基础设施投资资金而大量负债， 政府债务
风险问题日益突出， 公信力下降。
１．３ 投融资制度环境建设缓慢， 阻碍投融资模式创新
随着市场化改革的深入， 社会资本开始逐步进入城
市基础设施领域， 但我国的投融资制度环境建设缓慢， 严
重影响了城市基础设施投融资体制改革。首先， 在思想观
念 上 ， 传 统 观 念 对 社 会 资 本 认 识 上 的 三 大“ 恐 惧 ”依 旧 存
图１ 我国城市基础设施投资比例
表１ 我国城市基础设施建设投资基本情况
年份
ＧＤＰ （亿 元）
全社会 固定资产投资
（ 亿元）
城市建设 固定资产投资
（ 亿元）
占全社会 固定资产投资
比重（ ％）
占ＧＤＰ 比重（ ％）
１９５２
６８３
４３．５６
１．６４
３．７６
０．２４
一五
５，３６４
６１１．５８
１４．２７
２．３３
５
ＣＯＮＳ ＴＲＵＣＴＩＯＮ ＥＣＯＮＯＭＹ
２００６．１０ 总第 ２８８ 期 建筑经济 建 设 投 融 资
施的巨额投资需求。 与城市化水平的高速增长相反， 长
期以来我国城市基础设施建设投资比例 严重偏低， 投资总量明显不足， 历史欠账 多， 导致我国城市基础设施建设投资与 城市经济发展极不协调。世行发展报告 曾建议发展中国家城市基础设施建设投 资 比 例 应 占 全 社 会 固 定 资 产 投 资 的 ９％ ￣ １５％ ， 占ＧＤＰ 的３％ ￣ ５％ 。国 外 的 发 展 经验也表明， 城市基础设施投资占固定 资产投资和ＧＤＰ 的比例会随经济发展 有 所降低， 但仍应保持在一定的水平之上， 发达国家城市基础设施投资占固定资产 投资的比例应在６％ 以上， 占ＧＤＰ 的比例 应在１．２％ 以上。而我国从１９５２年到２００３ 年的５１年时间里， 城市基础设施投资总 计 只 占 全 社 会 固 定 资 产 投 资 的１．３８％ ， 只 占ＧＤＰ 的１．８８％ ， 远 不 及 世 行 推 荐 比 重， 投资比例过低， 资金不足。具体情况 见图１和表１。 １．２ 政府在投融资体制改革中的定位不 明确
体地位无从保证。
表２ 公私合作（ ＰＰＰｓ ） 类型
ＰＰＰ类 型
英文简称
中文意思
Ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎ Ｃｏｎｔｒａｃｔ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ＆Ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ Ｃｏｎｔｒａｃｔ
Ｄｅｓｉｇｎ Ｂｕｉｌｄ
Ｏ＆Ｍ ＤＢ
捐赠协议 经营维护 设计－ 建造
Ｄｅｓｉｇｎ Ｂｕｉｌｄ Ｍａｊｏｒ Ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ Ｄｅｓｉｇｎ Ｂｕｉｌｄ Ｏｐｅｒａｔｅ
２００２
１０，５１７２．３
４３４９９．９１
３，１２３．３９
７．２
２．９６
２００３
１１，７２５１．９
５５５６６．６１
４，４６２．８３
８．１
３．８１
合计 １，０６５，６７８．９０ ３７３，８６３．３１
２０，１２６．７３
５．３８
１．８８
注： 以上数据根据《中国统计年鉴（ ２００４） 》和《中国城市统计年鉴》整理计算。
２．１ 引导社会资本的多样化— ——公私合作（ Ｐ Ｐ Ｐ ｓ ） 形式 城市的可持续发展不仅要有资金的支持， 更要有引
导社会力量成为城市化主体的制度支持， 重点是引导社 会资本进入城市基础设施建设领域， 通过公私合作形式 投资、建设、管理运营城市基础设施。２００４ 年国务院批准 的《 关于投资体制改革的决定》明确指出， 要逐步理顺公共 产品价格， 通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施 ， 鼓 励 和 引 导 社 会 资 本 以 独 资 、合 资 、合 作 、联 营 、项 目 融 资 等方式参与基础设施项目建设。当前世界各国经济都是 混合经济， 纯公共的和纯私人的比较少， 大量存在的是公 私合作的形式。表２ 按照社会资本介入的深度（ 民营化程 度的高低） 对公私合作的各种形式加以分类， 同时说明了 社会资本进入城市基础设施建设领域的各种可能途径。 公私合作可以看成是解决市场失灵和政府失灵的一种制 度方法， 它能使参与双方从事自己最擅长的工作， 从而通 过专业化分工在公共物品的提供方面实现“ 双赢”。如此， 公私合作形式基于深度分工为社会资本进入城市基础设 施建设领域铺平了道路。 ２．２ 拓宽城市基础设施资本市场的资金来源
ｓｏｌｖｅ ａｌｌ ｓｏｒｔｓ ｏｆ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｕｒｂａｎ ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｉｎｖｅｓｔｉｎｇ＆ｆｉｎａｎｃｉｎｇ， ｓｏｍｅ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓ ｈａｖｅ ｂｅｅｎ ｍａｄｅ ｉｎ ｔｈｅ ｉｎ－
ｖｅｓｔｉｎｇ ａｎｄ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｐａｔｔｅｒｎｓ． Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ， ｒｅｌｅｖａｎｔ ｓａｆｅｇｕａｒｄｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｍｕｓｔ ｂｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｅｄ ｔｏ ｅｎｓｕｒｅ ｔｈｅ ｅｘｅ－
图２ 我国城市基础设施建设资金结构
注： 上图数据根据《中国城市统计年鉴》和中国城市建设统计年报整理计算。
６
ＣＯＮＳ ＴＲＵＣＴＩＯＮ ＥＣＯＮＯＭＹ
建 设 投 融 资 建筑经济 ２００６．１０ 总第 ２８８ 期
化改革相对滞后， 政府在城市基础设施投资领域仍然介入
过深。
政府在城市基础设施投资领域的过深介入， 直接导
致了政府在基础设施投融资监管上的错位、越位和缺位
现象， 降低了各级政府对城市基础设施投融资的调控能
力和引导能力， 投融资市场秩序难以保证， 项目重复建设，
资源浪费严重。而且， 政府对基础设施建设投资的控制导
致腐败滋生、寻租现象频发， 地方政府为获取中央政府 投
资“， 跑部钱进”， 驻京办事处规模越来越大。另外， 各级政
５，３３０．４３
１８０．９９
３．４
０．６１
七五
７２，５５０．１
２０，５８６．６
５１１．７５
２．５
０．７１
八五
１８８，１２７．８
６３，８０９．５
２，４４９．５６
３．８
１．３
九五
３９９，２３６
１３８，７３４．５
６，９１１．２８
５．０
１．７３
２００１
９７，３１４．８
３７２１３．４９
２，Leabharlann Baidu５２．６６
６．４
２．４１
由于路径依赖， 政府在城市基础设 施投资某些领域还在充当唯一的投资 者， 导致这些领域缺乏市场经济因素， 不 按市场规律办事， 资金利用率低， 浪费严 重。２００４ 年， 中央和地方财政（ 含两项资 金） 城 市 建 设 投 资 总 额７１９ 亿 元 ， 十 四 年 间增长了５．４ 倍（ １９９１年为１３４亿元） 。但 由于城市基础设施建设需求的急剧增 大， 预算内投资占城建资金的比重由 １９９１年的５０％ 下降到２００４年的２７％ ， 再 加上各种政策性收费再投资， 政府投入 占城建资金的比重仍然很大。我国近年 城市基础设施建设资金结构如图２所示， 其中政府资金主要包括国家预算内资 金 、中 央 和 地 方 财 政 拨 款 、城 市 维 护 建 设 税、公用事业附加费、市政公用设施配 套 费以及其他资源费和收益等， 社会资金 主要是指国内外贷款、债券、股票 等 。可 以看出， 一方面， 社会资本开始逐步进 入； 另一方面， 我国转变政府职能的市场
ＤＢＭＭ ＤＢＯ
设计－ 建造－ 主要维护 设计－ 建造－ 经营
Ｌｅａｓｅ Ｄｅｖｅｌｏｐ Ｏｐｅｒａｔｅ Ｂｕｉｌｄ Ｌｅａｓｅ Ｏｐｅｒａｔｅ Ｔｒａｎｓｆｅｒ
ＬＤＯ ＢＬＯＴ
租赁－ 开发－ 经营 建造－ 租赁－ 经营－ 转让
Ｂｕｉｌｄ Ｔｒａｎｓｆｅｒ Ｏｐｅｒａｔｅ Ｂｕｉｌｄ Ｏｗｎ Ｔｒａｎｓｆｅｒ
在以下几个方面： １．１ 投资比例过低， 投资总量不足
改革开放以来， 我国城市化进程快速推进， 已经成 为经济和社会发展的重要引擎。根据建设部统计数据， １９７８－ ２００４年我国城市化率由１７．９２％ 增加到４１．８％ ， 城 市总数由１９３个增加到６６１个， 城镇人口由１．７亿人增加 到５．４亿人， 城市化率年均增长０．９２％ ， 城镇人口年均增 长１４２３万。据国家城建管理部门综合测算， 每新增一个 城 镇 人 口 需 投 入 基 础 设 施 及 相 关 资 金 约 ２ 万 元“， 十 一 五”期间按城市化增长率每年一个百分点测算， 城镇人口 每年 至 少 增 加１４００ 万 ， 则“ 十 一 五”期 间 每 年 须 投 资２８００ 亿元。而且， 按照城市发展规律， 城市化水平在３０％ 左右 时是城市快速发展时期， 因此， 在今后一段时间内， 我国 城市化水平必定处于大幅提高阶段， 城市化实现了生产 要素的积聚， 具有很强的辐射力， 同时带动了城市基础设
在， 即： 在所有制调整上患有“ 恐私病”、在政府资本布局上
患有“ 恐退病”、在国有资产形态变化上患有“ 恐失病”。而
在非公经济已成为中国社会主义经济体系重要组成部
分、国有资本必须有进有退、国资监管日趋成熟的今天， 如
果不能从认识上克服上述三大恐惧， 城市基础设施领域就
不会有真正的市场开放， 社会资本也不能顺畅进入， 多元
ｃｕｔｉｏｎ ｏｆ ｉｎｖｅｓｔｉｎｇ＆ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓ．
Ｋｅｙ ｗｏｒ ｄｓ： ｕｒｂａｎ ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ； ｉｎｖｅｓｔｉｎｇ＆ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ； ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ； ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ
［中图分类号］ Ｆ４０７．９
资效率低下， 投融资已成为制约城市基础设施建设的瓶颈， 而这些问题无一不是源于现有的政府
与 市 场 角 色 界 定 不 清 以 及 市 场 化 程 度 低 下 的 城 市 基 础 设 施 投 融 资 体 制 。文 章 首 先 利 用 统 计 数 据 分
析了我国城市基础设施建设投融资存在的问题， 然后针对有关问题提出了城市基础设施建设投融
ＣＯＮＳ ＴＲＵＣＴＩＯＮ ＥＣＯＮＯＭＹ
建 设 投 融 资 建筑经济 ２００６．１０ 总第 ２８８ 期
我国城市基础设施建设 投融资模式现状及创新研究
■ 黄如宝 ， 王 挺
（ 同济大学经济与管理学院， 上海 ２００４３３）
［摘 要］ 城市化进程加快了城市基础设施建设的步伐， 但城市基础设施的融资功能衰退、融资渠道狭窄、融
［文献标识码］ Ｂ
［文章编号］ １００２－ ８５１Ｘ（２００６）１０－ ０００５－ ０４
１ 我国城市基础设施建设投融资现状及问 题分析
我国城市化的高速发展加大了城市基础设施建设需 求， 但城市基础设施投融资面临各种困难： 融资功能减退， 缺乏可持续发展能力； 缺乏相应的偿债机制， 导致政府负 债率持续增长， 出现信用危机； 企业没有自主选择项目的 权力， 把有成本的资金投资于周期长的公益项目， 无法实 现资金的良性循环； 政府城市基础设施投融资监管体系不 健全， 不能按出资人制度规范投资行为， 导致建设和运营 成本居高不下， 资金使用率低。这些问题的存在， 与政府 职 能 定 位 不 清 、投 资 主 体 不 明 确 、投 资 市 场 体 系 发 育 缓 慢 、 融 资 渠 道 狭 窄 方 式 单 一 、投 资 领 域 法 律 法 规 不 完 善 等 原 因 密切相关， 而这些无一不是源于现有的单一政府投资行为 以及市场化程度低下的基础设施投融资体制。具体表现
０．２７
二五
６，３５７
１，３０７
２５．０３
１．９６
０．４０
调整时期
４，１２１
４９９．４５
９．０２
１．８１
０．２２
三五
９，３１６
１，２０８．０９
１３．１７
１．０９
０．１４
四五
１３，２０３
２，２６６．３７
１９．２９
０．８５
０．１５
五五
１７，５３８
３，１８６．２２
５１．２５
１．６１
０．２９
六五
２９，４４４