电力价格形成机制现状分析及其改革思路

电力价格形成机制现状分析及其改革思路改革开放以来，我国电力工业一直是在深化改革中不断发展，在发展中不断深化改革。电力体制改革是一个连续不断的过程，在生产力发展的不同阶段，电力工业都进行了相应的改革，从而促进了生产力的发展。厂网分开、竞价上网改革也是电力体制改革进程中的一个阶段。改革电力体制，建立电力市场，是世界性的潮流，中国也在进行探索。

一、现行电价形成机制

改革开放前，电力行业由政府垄断经营，电价由政府统一制定。1985年实施“集资办电”以来，在发电领域实现了多家办电的格局，开始引入竞争，同时实行了多种电价制度，采用以个别成本为基础的成本加成法。1997年开始，电力政企分开并在部分地区试点“厂网分开，竞价上网”。2002年，国家有关部门发布了临时上网电价方法。原来与电网实行统一核算，没有单独上网电价的电厂可以核定临时结算电价。2002年底，国电公司拆分重组为2家电网公司、5家发电公司和4家辅业集团公司，同时成立了国家电力监管委员会对电力企业进行监管。这表明，中国电力产业已经打破了原有的垂直一体化的垄断经营模式。但是，电力产业的改革还不够深入，电价改革的政策设计仅是顺应了办电体制的变化，电价调整单纯以促进电力供应能力的提高为目标，没有充分发挥电价在调节供求关系，特别是在引导合理和优化消费电能方面的功能；电价管理过多地模仿或运用一般商品价格的思路和方法，没有充分体现电力生产和电价本身的一些规律和特点；现行电价形成机制仍是成本补偿型的定价机制，由政府管制和确定，较少考虑市场供求因素和资源稀缺程度，不能充分发挥市场机制作用。这种电价机制已经严重影响了国民经济的健康运行。

二、现行电价形成机制存在的问题

1．电价形成机制不科学。首先，现行电价是一种以企业个别成本为基础的成本推进型的价格形成机制。由于价格主管部门制定或调整电力价格，基本上是以企业上报的成本为主要依据，对成本和造价没有明确的规定和约束，这种成本是在一定范围内缺少竞争的一家或少数几家企业的个别成本，不是社会平均成本。按这种个别成本定价，会导致成本越高，价格也就越高。虽然价格主管部门会对企业上报的成本资料进行审核，但由于信息不对称，难以了解真实成本。其

次，供求关系被割裂，配电、销售的垄断经营权使得消费者很难与电力供应商直接产生联系，对电力企业没有选择权，对电价没有干预权。这使得无论是上网电价还是最终用户电价，都偏离了供求关系，最终反而可能形成“电荒”。这种传统的价格形成机制造成了效率的严重损失：一是消费者福利的损失。二是企业没有降低成本的外在压力和提高效益的内在动力，助长了粗放经营，保护落后，浪费资源，产业结构也难以转换。

2．电价水平差异大。首先，由于投产时间、筹资条件、造价成本不同，出现了"一厂一价"、"一机一价"，各类电厂上网电价水平悬殊。1985年的电价改革事实上形成了电价双轨制，即新厂新价，老厂老价。老厂按照发电成本定价，新厂按照总的成本加合适的利润定价。新建电厂由于成本和还本付息的压力不同，不同的企业形成了不同的电价，高成本高电价，低成本低电价。其次，电网的垄断经营，使得独立发电企业在上网电量、发电利用小时数、上网电价、电费结算、电网运营信息以及汛、枯、峰、谷的电力电量调度上与电网的直属发电企业得不到一致的待遇。再加上垂直一体化的经营模式，使得“竞价上网”难以真正实现，同网不同价、同质不同价的现象十分普遍。不同电厂不同的定价政策使得有些电厂失去了进行设备改造、采用新技术、提高效率的动力。同时也抑制了新建电厂和非国有电厂的积极性，造成其竞争力的减弱。这不仅增加了电价管理的难度，而且使电力生产企业失去了公平竞争的基础，增加了深化电力体制改革的复杂性。20世纪90年代中期以来，虽然实行了电价并价措施，各电网基本上都实现了统一销售电价，但是电价水平差异依然较大。

3．电价结构不合理。电价结构主要是指地区之间、用电分类和电压等级之间、基本电价与电量电价之间的差比价关系，以及上网电价、输配电价、销售电价之间形成的比价关系等等。从地区看，由于“省为实体”的阻碍和电网尚未互联的限制，没有形成科学合理的地区差价，阻碍了电力资源从丰富地区向贫乏地区的合理流动。两部制电价中的基本电价与电量电价的比例不合理，基本电价比重较小；从用电电压等级看，负荷率和电压等级高的大用电企业电价偏高，负荷率和用电电压等级低的居民用电等价格偏低；从分环节电价上看，上网电价与输配电价占销售电价的比例失衡，输配电价占销售电价的比例不到30%，低于输配环节占40%左右的投资比例，分类电价之间交叉补贴严重；从用电分类看，由于

长期以来我国采取的是上网电价和销售电价两端定价的机制，既没有上网电价和销售电价的联动机制，用户也没有按照购电成本对系统的实际耗费进行价格核算，所以直到目前为止对不同分类用户的售电电价既不合理也不科学。这些不合理的电价结构使电价难以发挥在促进电力资源优化配置和合理调节供求关系方面的功能，严重影响了电力工业经济运行的效率和质量。

4．电价监管不规范。政府有效地监管电价有利于促进电力工业健康发展，维护消费者的利益。现行电价监管存在的主要问题是部门分散、规则不统一、监管效率低。一方面，电力生产环节引入竞争机制后，电力生产经营主体呈现多元化，独立发电企业迅猛发展，且机组性能、运行成本、融资条件等千差万别，电力供需状况经常发生变化，目前价格制定权主要还在各级价格主管部门，但其除了制定电价外，其他与价格形成相关的许多因素都无法控制。由于自身不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，形成了与被管制企业间信息严重不对称的局面，因此，无论在制定电价还是调整电价时，其实际基础和科学性都较差。另一方面，监管规则没有体现经济规律和平等的原则。电价构成要素及其比率关系等，在电网之间各不相同，在不同发电企业、不同机组之间也未能统一。这种千变万化的定价规则，实际上等于没有规则。

三、电价形成机制必须改革

1.新建电力项目按机组个别成本定价，推动了上网电价逐年攀登。按个别成本定价，高成本高定价，低成本则低电价；超出培平均电价部分在全网均摊，对高成本的机组缺乏约束，由此造成机组造价的逐年攀升，推动上网电价的上涨。我国电力机组的平均造价，“七五”时期为每千瓦2577元，“八五”时期上升到每千瓦4780元，“九五”时期预计将超过每千瓦7000元。1990年新投产机组还贷期的上网电价平均为每千瓦时0.30元，1997年上升到0.41元。个别正在建设的机组，上网电价高达0.45-0.50元。

2.外电厂两种价格机制，不利于公平竞争和实现资源的优化配置。历史上电力都是发电、配电一体，实行垄断经营。实行社会多渠道集资办电以后，新建电厂实行两面三刀价格机制：由社会多渠道集资建设的电厂，在电网外独立核算，与电网签订购电合同，按照批准的上网电价和实际上网电量与电网结算；由各省电力局投资建设的叫厂，或由电力局修理的电厂，均实行由电力局统一在电网上