电力价格形成机制现状分析及其改革思路

电力价格形成机制现状分析及其改革思路改革开放以来，我国电力工业一直是在深化改革中不断发展，在发展中不断深化改革。电力体制改革是一个连续不断的过程，在生产力发展的不同阶段，电力工业都进行了相应的改革，从而促进了生产力的发展。厂网分开、竞价上网改革也是电力体制改革进程中的一个阶段。改革电力体制，建立电力市场，是世界性的潮流，中国也在进行探索。

一、现行电价形成机制

改革开放前，电力行业由政府垄断经营，电价由政府统一制定。1985年实施“集资办电”以来，在发电领域实现了多家办电的格局，开始引入竞争，同时实行了多种电价制度，采用以个别成本为基础的成本加成法。1997年开始，电力政企分开并在部分地区试点“厂网分开，竞价上网”。2002年，国家有关部门发布了临时上网电价方法。原来与电网实行统一核算，没有单独上网电价的电厂可以核定临时结算电价。2002年底，国电公司拆分重组为2家电网公司、5家发电公司和4家辅业集团公司，同时成立了国家电力监管委员会对电力企业进行监管。这表明，中国电力产业已经打破了原有的垂直一体化的垄断经营模式。但是，电力产业的改革还不够深入，电价改革的政策设计仅是顺应了办电体制的变化，电价调整单纯以促进电力供应能力的提高为目标，没有充分发挥电价在调节供求关系，特别是在引导合理和优化消费电能方面的功能；电价管理过多地模仿或运用一般商品价格的思路和方法，没有充分体现电力生产和电价本身的一些规律和特点；现行电价形成机制仍是成本补偿型的定价机制，由政府管制和确定，较少考虑市场供求因素和资源稀缺程度，不能充分发挥市场机制作用。这种电价机制已经严重影响了国民经济的健康运行。

二、现行电价形成机制存在的问题

1．电价形成机制不科学。首先，现行电价是一种以企业个别成本为基础的成本推进型的价格形成机制。由于价格主管部门制定或调整电力价格，基本上是以企业上报的成本为主要依据，对成本和造价没有明确的规定和约束，这种成本是在一定范围内缺少竞争的一家或少数几家企业的个别成本，不是社会平均成本。按这种个别成本定价，会导致成本越高，价格也就越高。虽然价格主管部门会对企业上报的成本资料进行审核，但由于信息不对称，难以了解真实成本。其

次，供求关系被割裂，配电、销售的垄断经营权使得消费者很难与电力供应商直接产生联系，对电力企业没有选择权，对电价没有干预权。这使得无论是上网电价还是最终用户电价，都偏离了供求关系，最终反而可能形成“电荒”。这种传统的价格形成机制造成了效率的严重损失：一是消费者福利的损失。二是企业没有降低成本的外在压力和提高效益的内在动力，助长了粗放经营，保护落后，浪费资源，产业结构也难以转换。

2．电价水平差异大。首先，由于投产时间、筹资条件、造价成本不同，出现了"一厂一价"、"一机一价"，各类电厂上网电价水平悬殊。1985年的电价改革事实上形成了电价双轨制，即新厂新价，老厂老价。老厂按照发电成本定价，新厂按照总的成本加合适的利润定价。新建电厂由于成本和还本付息的压力不同，不同的企业形成了不同的电价，高成本高电价，低成本低电价。其次，电网的垄断经营，使得独立发电企业在上网电量、发电利用小时数、上网电价、电费结算、电网运营信息以及汛、枯、峰、谷的电力电量调度上与电网的直属发电企业得不到一致的待遇。再加上垂直一体化的经营模式，使得“竞价上网”难以真正实现，同网不同价、同质不同价的现象十分普遍。不同电厂不同的定价政策使得有些电厂失去了进行设备改造、采用新技术、提高效率的动力。同时也抑制了新建电厂和非国有电厂的积极性，造成其竞争力的减弱。这不仅增加了电价管理的难度，而且使电力生产企业失去了公平竞争的基础，增加了深化电力体制改革的复杂性。20世纪90年代中期以来，虽然实行了电价并价措施，各电网基本上都实现了统一销售电价，但是电价水平差异依然较大。

3．电价结构不合理。电价结构主要是指地区之间、用电分类和电压等级之间、基本电价与电量电价之间的差比价关系，以及上网电价、输配电价、销售电价之间形成的比价关系等等。从地区看，由于“省为实体”的阻碍和电网尚未互联的限制，没有形成科学合理的地区差价，阻碍了电力资源从丰富地区向贫乏地区的合理流动。两部制电价中的基本电价与电量电价的比例不合理，基本电价比重较小；从用电电压等级看，负荷率和电压等级高的大用电企业电价偏高，负荷率和用电电压等级低的居民用电等价格偏低；从分环节电价上看，上网电价与输配电价占销售电价的比例失衡，输配电价占销售电价的比例不到30%，低于输配环节占40%左右的投资比例，分类电价之间交叉补贴严重；从用电分类看，由于

长期以来我国采取的是上网电价和销售电价两端定价的机制，既没有上网电价和销售电价的联动机制，用户也没有按照购电成本对系统的实际耗费进行价格核算，所以直到目前为止对不同分类用户的售电电价既不合理也不科学。这些不合理的电价结构使电价难以发挥在促进电力资源优化配置和合理调节供求关系方面的功能，严重影响了电力工业经济运行的效率和质量。

4．电价监管不规范。政府有效地监管电价有利于促进电力工业健康发展，维护消费者的利益。现行电价监管存在的主要问题是部门分散、规则不统一、监管效率低。一方面，电力生产环节引入竞争机制后，电力生产经营主体呈现多元化，独立发电企业迅猛发展，且机组性能、运行成本、融资条件等千差万别，电力供需状况经常发生变化，目前价格制定权主要还在各级价格主管部门，但其除了制定电价外，其他与价格形成相关的许多因素都无法控制。由于自身不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，形成了与被管制企业间信息严重不对称的局面，因此，无论在制定电价还是调整电价时，其实际基础和科学性都较差。另一方面，监管规则没有体现经济规律和平等的原则。电价构成要素及其比率关系等，在电网之间各不相同，在不同发电企业、不同机组之间也未能统一。这种千变万化的定价规则，实际上等于没有规则。

三、电价形成机制必须改革

1.新建电力项目按机组个别成本定价，推动了上网电价逐年攀登。按个别成本定价，高成本高定价，低成本则低电价；超出培平均电价部分在全网均摊，对高成本的机组缺乏约束，由此造成机组造价的逐年攀升，推动上网电价的上涨。我国电力机组的平均造价，“七五”时期为每千瓦2577元，“八五”时期上升到每千瓦4780元，“九五”时期预计将超过每千瓦7000元。1990年新投产机组还贷期的上网电价平均为每千瓦时0.30元，1997年上升到0.41元。个别正在建设的机组，上网电价高达0.45-0.50元。

2.外电厂两种价格机制，不利于公平竞争和实现资源的优化配置。历史上电力都是发电、配电一体，实行垄断经营。实行社会多渠道集资办电以后，新建电厂实行两面三刀价格机制：由社会多渠道集资建设的电厂，在电网外独立核算，与电网签订购电合同，按照批准的上网电价和实际上网电量与电网结算；由各省电力局投资建设的叫厂，或由电力局修理的电厂，均实行由电力局统一在电网上

加价还贷，没有实行单独核算，也没有实行单独定价。现是还有在实行还体付息政策以前由国家无偿投资建设的老电厂，造价很低，没有还贷的压力，因此发电成本很低。在这种情况下，电力局为了实现自身利益的最大化，不可能实现公平调度和资源的优化配置。

3.没有对电网单独定价，不利于电网的建设和发展。多年来，电网和电厂统一核算，只对用户核定一最终零售价格。改革开放以来，为解决电力短缺，供电不足的矛盾，所采取的政策措施也都有是为建设电源点而制定的。高压电网的建设主要是作为电厂建设的配套工程建设电厂到电网的联络线。低压电网建设则主要靠向新增用户收取贴费和增容费。电网建设缺乏稳定的资金来源。这就形成了电力建设中的“后果厂轻网”的局面，使电网的建设严重落后于电厂的建设。

实行厂网分开、竟价上网，改革电价形成机制，降低供电成本，提高供电效率，实现资源优化配置，是近10年来世界电力行业改革的历史潮流，也是我国电力体制改革所面临的一项重要任务。

四、改革电价形成机制的对策建议

电价形成机制改革总的指导思想是：打破垄断，公平竞争，约束造价，降低成本，实现资源优化配置，促进发电、输电和配电协调发展，更好地满足国民经济、社会发展和人民生活水平提高的需要。改革的基本原则：一是电价形成机制要与电力体制改革相适应，与电力体制配套进行。二是引入竞争机制，降低电力成本，提高供电效率。三是充分发挥市场机制的作用，促进资源优化配置。四是对垄断环节的价格管制要建立在科学核定成本的基础上，提高价格管理的科学性和透明度。

1．限制电网企业的发电资产以防止交叉补贴，防止发电领域进入壁垒，培育独立的发电竞争主体，真正实现“厂网分开，竞价上网”。对上网电价采取两部制定价。其中，容量电价按发电机组平均投资成本的一定比例由政府确定；电量电价通过市场竞争确定。把现行的按个别成本定价方法改为按社会成本定价，把现行在建项目投产后的事后定价改为事前定价，把现行一厂一价、一机一价的做法改为一网一价、同网同质同价。上网电价的核定，要以各电网满足边际电力需求所耗费的社会必要成本为基础，核定各电网的统一上网电价标准。在此水平范围内，推行上网电价的有限竞争，以保护投资者的办电积极性，实现国家对电

价的导向和调控。

2．输配电价的制定，应当遵循补偿合理成本、获得合理收益、有利规范监管的基本原则，同时应该根据电网市场发育程度逐步确立科学合理的输配电价规制方式。首先，按平均售电价格扣减平均购电价格来确定输配电价；然后，逐步过渡到以成本加收益方式核定输配电价格。不同电压的输电网要区别对待，对于高压输电网，应根据输电距离、电压等因素合理确定其成本构成，电厂与电网之间的联络线也应该计入电网成本。对于配电网，在整个低压配电区域内，核定对电力用户的平均价，根据电力用户所用电量和电压等级具体计算。在供电企业直接向电厂购买电力的情况下，低压电力企业向供电公司收取低压电网配电费。发电公司与部分用户可以就部分或全部电量通过协商确定价格并按照输配电价格标准向电网经营企业支付输配费用。最后，待电网发展比较成熟后，管制方式可选择基于业绩的激励性较强的价格上限制。价格上限制就是在一般物价上涨率中扣除预先设定的该产业劳动生产率上升幅度，加上被允许的价格转移费的上升率，在此范围内允许价格变动。

3．规范销售电价的形成机制，优化电价结构。首先要改变目前各类用电电价与其用电成本之间的严重偏离状况，使各类电价能够基本反映其成本。一是要科学划分类别，应根据用电负荷特性划分类别。二是要合理安排比价关系，主要是基本电价和电量电价、用电类别、电压等级、地区之间、以及时段和季节之间的比价关系等。其次，积极探索发电公司直接向用户售电的价格形成机制。在满足电网安全稳定运行的条件下，发电公司与部分用户可以就部分或全部电量通过协商确定价格。最后要建立销售电价的平衡制度。为保持销售电价的相对稳定，避免频繁调整，应当建立销售电价的平衡制度。

4．实施煤电价格联动，及时疏导煤电矛盾。在目前全面实施竞价上网条件尚不具备的情况下，应按照已建立的煤电价格联动机制，加强对煤价的调控。当煤价变化超出一定幅度且达到最短联动周期后，在电力企业消化一部分煤炭涨价因素的基础上，适时调整电价，缓解煤电价格矛盾。同时，认真研究煤炭价格形成机制，加快市场化改革，逐渐淡化行政干预。

5．建立职能完备的政府监管机构。将价格监管职能与成本、质量和市场准入等经济性管制职能归并同一机构负责。建立健全监管的法律法规体系，实现电

价监管的法制化、科学化。法律法规是监管者行为的依据，是被监管者和消费者权益的保障。应加快《电力法》的修改。要实现合理的电价形成机制，还要健全电价监管体制。电价形成能够由市场决定的应坚决按照市场原则运作；能够由企业协商确定的应坚决把定价权放给企业；能够由地方管理的应坚决把定价权放给地方管理。对电力市场实行间接的电价规制，维护竞争上网的公平、公正性，防止买方垄断的形成。对上网电价、输配电价、销售电价进行监管检查，建立电价听证会制度，形成依法管电、办电、用电的法制环境和市场秩序，积极营造民主管理的环境，建立沟通政府、经营者、消费者的对话渠道，提高电价监管的透明度。

国内外的实践表明，电力市场化改革是世界潮流，势在必行。电力市场化改革对于增强经济活力，提高国民经济整体竞争力，具有非常重要的意义。中国电力工业的发展必须与国民经济和社会发展相适应，必须在为国民经济和社会发展的服务中求发展。同时，电力工业改革也是一个逐步推进的过程，必须坚定不移地遵循党的十五届五中全会明确的方向，在党中央、国务院的领导下，总体规划，循序渐进，走出一条具有中国特色的电力工业改革、发展之路。

参考文献：

1.《江西价格月刊》2006.6 王三兴