政府监管目前存在的问题

二、国有企业监管目前存在的问题
（一）公众产权虚置导致国有资产流失公众是国有经济和国有企业的主人，但在实践中，公众对于国有经济管理者即
政府主管官员和企业经营者的选择只发挥了有限的作用，他们对国有经济和国有企业经营决策的参与和对其实施效果的了解也很有限。

结果，最终所有者对国有经济
的各级代理人和具体管理者缺乏足够的监督和制约。

这正是由作为国有经济最终所有者的公众产权被虚置造成的。

在这种情况下，国有资产流失就不仅会表现在国有
企业的经营过程中，而且会表现在企业产权改革的过程中。

在公众产权被虚置的情况下，政府官员在国有经济管理中的渎职行为不一定会受到严厉的处罚。

结果就会
出现很多合法而不合理的国有资产流失现象。

而且，在最终所有者参与不足的情况下，产权改革还可能被某些人看作是瓜分国有资产的最后一次机会。

（二）政企不分，企业缺乏自主经营权经济学家林毅夫认为，目前国有企业面临的政企不分现象，归根结底产生于对
企业的放权让利式改革所提供的企业自主权和利益动机，与国有企业目前仍然承担一系列不对等竞争条件之间的矛盾。

能不能把国有企业的社会性负担从企业生产性
经营中剥离出来，完全取决于一系列外部环境的改变。

而如果不通过宏观政策环境的改革消除价格扭曲、产业结构扭曲和劳动力市场不发育的问题，贸然进行产权
制度改革，只能造成通货膨胀、失业和增长衰退等问题。

在市场发育水平较低、竞争不充分，因而没有一个充分信息指标可以简单地对经营绩效进行考核和监督的情
况下，国家作为国有企业的所有者，要控制企业的剩余，防止经营者的机会主义行为，唯一的办法是关心企业的经营过程，乃至一些经营的细节。

对于国家来说，这
也是不得已而为之的事情。

事实上，国家越是关心企业资产的保值增值，它对企业经营进行干预的程度就越强。

国有企业监管“盲点”
（三）国有企业监管“ 盲点”成为腐败的制度空档2004 年 6 月，国家审计署长在审计报告中透露，对12 家大型国企的重要骨干
领导人进行经济责任审计时发现，国有企业内部控制薄弱，领导干部的权力没有得到有效制衡，使得少数人借机肆意侵吞国有资产。

出现这种情况的原因在于原来的
国有资产多头管理，中央企业工委、中组部、监察部、经贸委甚至各专业局办和经营公司对国有资产都有一定的管理权和监督权。

而当这种旧体制向新体制转化过程
中，出现“接缝点” ，就成为监管制度上的“盲点” ，而这些“盲点”正好成为权力恶性膨胀、滋生腐败的制度空档。

其直接后果是企业在移交后，一部分未移交的资
产无人管理，甚至在移交过程中，部分资产的去向不明或无人知晓，给少数国有企业领导人违法操作，攫取这部分国有资产提供了管理上的可乘之机。

（四）国有企业的资源配置效率不高从国有工业企业的固定资产投资总量来看，1983 年以来的20 年间，国有企业第 3 页共11 页固定资产投资总额约为22
万亿元，到2002 年底，国有工业企业的全部净资产却只有约 3.6 万亿元。

投资不能形成资产，不能产生效益，是国有企业的突出弊端。

从
国有企业效率来看，国有企业的资产利润率是 2.7%（包含了国家垄断行业创造的利润），低于全社会的3.5%资产利润率，更低于
5.3%的银行贷款利率。

国有企业占有了社会65%左右的资源，却只创造约30%的社会财富，按目前行政化方式配置资源，矛盾越来越多，问题越来越严重。

（五）企业管理体制僵化，经营者没有受到有效的监督目前，我国国有企业的产权不清，制度安排上不能给企业的决策者提供一个追
求长远利益的稳定预期与重复博弈的规则，使决策者的利益与他所决策的企业的利润没有长远关系，造成决策者管理努力投入不足。

企业管理决策采取领导“拍板式”
权威决策，民主决策只流于形式，这样常常会因为一个错误的决策使整个企业面临绝境，造成“个人决策、集体负责”这种扭曲的决策行为，直接影响了管理效率。

据报端披露，由于贪污腐败，自1990 年到1998 年，我国的国有资产流失已达6000 多亿元。

但是，流到哪里去了，竟然摸不到方向。

而在1995
年全国财务、税收、物价大检查中，共查出各种违纪金额100.8 亿元，清理出小金库40 多亿元。

这次财务、税收、物价重点清理面才
40%，如果加上未清理部分，违纪资金数额会更加惊人。

公司治理结构不规范，影响国有国有企
（六）公司治理结构不规范，影响国有企业依法健康发展
一个好的企业治理结构应该能够选择出真正有企业家能力的经营者。

经验和研究都表明，国企经营者中肯定有一部分是不具备企业家才能的，但内部转让和经营
者持大股的政策，使这些不合格的经营者仍然成为企业改制后的经营者，这对于企业改制后的发展是不利的。

在总体就业形势相当严峻的条件下，一个竞争性的劳动
力市场构成了对职工的强有力约束，这使得经营者对职工的劳动与就业控制远比职工作为股东对经营者的约束有力。

第 4 页共11 页行政干预过多，（七）
行政干预过多，监管体制混乱我国国有企业法人治理结构的基本特征是政府行政干预的内部人控制。

随着国
有企业改革，特别是“放权让利”改革的不断推进，下放给企业的经营自主权事实上都落到内部人手中，而未下放的的权利仍然掌握在各级行政部门手中，他们对企
业的行政干预还远未停止，这就形成了政府干预和内部人控制相结合的治理结构特点。

一方面，出现了经营者权力迅速增大而对其监督与约束力度大大减小的趋势，
以经营者为首的企业内部人控制问题日益突出；另一方面，政府部门以所有者的身份对国有企业进行过多干预的问题仍然相当严重。

造成了这种低效率或无效率的企
业治理结构的原因是复杂的，企业融资结构仍是主要原因，特别是没有从企业融资体制入手改革国有企业的法人治理结构（八）国有企业监管法律法规不完善
目前的国有资产监管法律法规对国有企业作出了一些规定，此规定使得国有企业监管基本实现了有法可依。

但是由于这些法律法规还不完善、不具体，可操作性
也不强，致使一些政府对企业在监管过程中出现违法违规问题，例如立法机关和相关部门未能及时完善国有企业监管法律法规、规范企业行为的根本性措施，未能从
法规制度上堵住国有资产流失的明沟暗渠。

同时监管法律法规的落实检查不够理想，得到贯彻执行。

三、政府应从以下几方面来加强对国有企业的监管
（一）改革人大代表任免制度以避免公众产权虚置为了保证人大代表真正代表人民行使国家权力，应该实行人大代表竞争选举制度。

让更多具有审计专业知识、德才兼备的专业人员进入人大代表队伍。

通过充实精通审计业务的人员进入各级人大常委会财经委员会，强化人大在本级国有经济管
理方面的功能。

政府管理国有经济的官员，国有资产监督管理委员会的官员，应从人大选举中产生，并定期向人大报告工作，接受质询。

通过这种措施，可以避免公
众产权虚置、避免国有资产管理权力的寻租、避免国资委官员与国有企业经营者同流合污，贪污侵占国有资产的现象。

国资委可借鉴西方财务总监模式中的合理成份，
结合我国国有企业的现状进行大胆创新，向企业派出财务总监。

这样，审计、各级人大、国有资产监管部门、财务总监等其他监督方式紧密配合，构成对国有企业的
监督合力，必将促进国有企业形成健全的外部监督和内部约束相结合的利益制衡机制。

（二）坚持政企分开，两权分离，正确处理加强监管与落实企业经营自主权的关系温家宝总理在十六届二中全会时指出：“按照政企分开以及所有权和经营权分
离的原则，国资委依法对企业的国有资产进行监管，依法履行出资人职责。

”同时强调，“国资委不得直接干预企业的生产经营活动，不要变成…婆婆加老板‟ ，不能
把企业管死，要使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体和法人实体，实现国有资产保值增值。

企业必须自觉接受国资委的监管，不得损害所有者权益，同时
努力提高经济效益。

”在十六届三中全会中，温家宝总理再次强调，改革国有资产管理体制必须处理好两个关系：一是要处理好国有资产管理机构和国有企业的关
系，实行政企分开，所有者职能与经营者职能分开，国有资产管理机构不能直接干预企业生产经营活动；二是要正确处理国有资产监督管理和有效经营的关系，促进
国有资本的优化配置。

解决好这两个问题，始终是国有资产监管机构必须高度重视和认真处理好的问题。

对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，既要维护所有
者权益，又要尊重和维护企业作为市场主体依法享有的各项权利；既不能干预所出第6 页资企业的生产经营活动，又要有所作为，该监督的监督，该管理的管理，该指导的指导，该把关的把关，督促所出资企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。

国资委必须认清职责，明确责任，把握好定位，履行好使命，切实做到属于出资人的事项，真正管住管好；属于企业的权限，决不能去干预，真正做到所有权与经营
权分开，做到不缺位、不越位、不错位，与所出资企业共同完成国有资产保值增值的任务。

分级代表，分级监管.
（三）分级代表，分级监管，建立高效的监管体系
进一步搞好国有企业，推进国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值，是各级国有资产监管机构的共同任务，共同职责。

党的十六大从有利于发挥中央和地方两个积极性出发，提出在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制。

各级国有资产监管机构分别代表国家履行出资人职责，对本级政府负责。

上级政府国有资产监管机构依法对下级政府的国有资产监管工作进行指导和监督；下级国有
资产监管机构必须严格执行国有资产监督管理的法律法规，自觉接受上级国有资产监管机构的指导和监督。

这种指导和监督主要体现在三个方面。

一是上级监管机构
制定的国有资产监管的规章制度，下级国有资产监管机构必须严格执行，下级国有资产监管机构制定的规章制度不得与上级监管机构制定的规章制度相违背。

二是上
级国有资产监管机构对国有企业改革和重组负有指导职能，对企业改制中出现的不规范做法可以进行检查和纠正。

三是涉及国有资产监管的基础工作的管理制度必须
统一，必须严格执行。

各级国有资产监管机构要切实负起责任，共同实现国有资产保值增值。

健全制度，完善程序，进一步规范国有企业企业监管的法规体系（四）
健全制度，完善程序，进一步规范国有企业监管的法规体系建立健全内部规章制度，是对各级国有资产监管机构的要求，是新组
建的国有资产监管机构依法履行职责、提高办事效率的重要基础。

要建立健全国有
资产监管机构的决策制度，完善决策程序，努力实现决策的科学化、民主化和规范化。

要建立健全协调机制，完善内部工作制度，不断提高办事效率。

要制定管理办
法，对涉及企业的调查研究、数据收集、出国考察等，实行归口管理，统一协调，尽量不给企业增加不必要的负担。

加强国有资产监管的需要，必须制定国有资产监
管的法规规章和规范性文件，明确监督的内容、程序和要求。

各地国资委贯彻落实国有资产监管法规的同时，要结合本地区和所监管企业的实际加快国有资产监管的
法规体系建设。

（五）建立现代企业制度，完善公司法人治理结构，推进企业内部监管体系的建设结合《国有企业监事会暂行条例》，积极探索分类监督的有效形式，研究监事会工作和纪检监察工作、经济审计工作等更好形成合力的途径和方式，改进监事会
工作方法，提高监督时效，促进成果运用，加强队伍建设，保证监事会开展工作所需的基本条件；加强企业财务监督，建立和完善出资人财务监督工作体系，做好企
业财务预决算管理、企业财务动态监测、企业会计核算监督、企业经济责任审计、企业内部审计管理及中介财务审计监督等工作；要积极推进企业法律顾问制度建
设，省属国有重点企业要积极开展总法律顾问制度试点，抓紧建立健全国有企业法律风险防范机制。

要按照现代企业制度的要求，规范公司股东会、董事会、监事会
和经营管理者的权责，建立完善的公司法人治理结构。

完善公司法人治理结构最重要的是要建立健全董事会，这是处理好所有权与经营权的关系、落实好国有资产经
营责任的关键。

要充分发挥董事会对重大问题统一决策和选择经营管理者的作用。

积极调整国有经济布局和结构，加强对国有企业社会效益的监管
（六）积极调整国有经济布局和结构，加强对国有企业社会效益的监管国有企业应该围绕做强做大主业，积极开展调整重组，缩短管理链条，改制分
离辅业，企业发展呈现新的活力。

中央企业以市场为导向，立足于优化配置资源，做强做大主业，加大调整重组的力度。

五年来，共有95 家（次）中央企业参与了47 次重组，中央企业户数已由196 家调整为150 家。

从战略上调整国有经济布局和
结构，是从整体上搞好国有经济、发挥国有经济主导作用的一项重要举措，也是调整和完善所有制结构的一项重要内容。

要坚定搞好国有企业的信心，毫不动摇地发
展壮大国有经济。

国有企业是国民经济的重要支柱，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要力量，是我们党执政的重要基础。

进一步搞好国有企业，更
好地发挥国有经济在国民经济中的主导作用，必须加快推进国有经济布局和结构调整。

我国的改革是社会主义制度的自我调整和完善，从战略上调整国有经济布局和
结构，目的是提高国有经济的整体素质，增强国有经济的活力和竞争力，进一步发挥国有经济的主导作用，巩固和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基
本经济制度。

要全面理解、准确把握中央确定的国有经济布局和结构调整的方针政策，坚持有进有退、有所为有所不为。

完善国有企业经营业绩考核体系，加强对国有企业经营者的监督
（七）完善国有企业经营业绩考核体系，加强对国有企业经营者的监督
对企业负责人进行经营业绩考核是国有资产监管机构履行出资人职责的一个重要方面，也是出资人考察企业经营管理者的重要方式。

经营业绩考核是一项系统
工程，也是一项全新工作，需要建立健全相应的统计评价制度、企业负责人奖惩制度、任期考核制度及财务监督制度等，各项制度相互衔接、相互配套、共同推进，
才能真正把考核工作做好。

围绕开展经营业绩考核，重点要做好三项工作：一是做好清产核资工作。

二是着手薪酬制度改革的起步工作。

三是结合企业发展战略规划
的制定和完善，做好企业负责人任期经营业绩考核的准备工作和启动工作。

（八）切实做好企业关闭破产和维护企业及社会稳定工作
国有企业冗员多、包袱重、历史遗留问题多是制约国有企业发展的重要因素。

要继续做好主辅分离、辅业改制工作，抓住机遇，抓紧工作，用好政策，分离辅业，
精干主体，把解决国有企业冗员问题与深化国有企业改革更好地结合起来。

国有企业政策性关闭破产工作，是特定条件下解决历史遗留问题、优化国有经济结构的重第9 页共
11 页要举措。

要抓住机遇，加快政策性关闭破产总体规划内项目的申报和组织实施工作。

保证资金到位、政策到位、人员到位、工作到位，严格程序，规范操作，防止国有资产流失，维护职工合法权益，确保企业和社会稳定。

积极支持帮助国有企业采取
分离移交、共建共管、组建集团、市场化改革等多种方式，进一步推进分离企业办社会职能。

要加快厂办大集体改革试点，加强工作协调，创造条件妥善解决这一问
题。

还要督促指导和帮助所监管企业进一步加强不良资产和债务的处置工作，继续探索采取多种方式妥善处理企业历史债务问题。

同时，要在地方党委、政府的领导
下，切实落实维稳和信访工作责任制，维护好企业和社会的稳定。

（九）加强和改进企业党的建设，促进国有企业纪检监查工作
加强和改进企业的党建工作，是国有资产监管机构的重点工作之一。

要按照十六届三中全会强调的原则和明确的方向，进一步探索适应公司法人治理结构要求改
进企业党组织发挥政治核心作用的方式。

要按照“集体研究、分别体现、双向反映、科学决策”的原则，建立和完善企业党组织发挥作用、参与企业重大问题决策的新
机制。

继续探索党管干部原则与市场化选聘企业经营管理者机制相结合的途径，采用内部竞聘上岗、社会公开招聘、人才市场选聘等多种市场化方式配置人才，建立
和完善适应现代企业制度要求的选人用人新机制，创造人才辈出、人尽其才的环境。

进一步探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，继续深化厂务公开，依法落
实职工代表进入董事会、监事会，把职工民主管理和经营管理者依法经营管理有效结合起来。

进一步探索国有企业精神文明建设的有效途径和方式，推进具有时代气
息和各具特色的企业文化建设。

积极实施职工素质工程，健全职工素质工程激励机制。

要做好企业党员先进性教育活动工作，进一步发挥企业党团组织在生产经营和
维护稳定中的作用。

加强和改进企业纪检监察工作，加强国有企业反腐倡廉工作，深入开展案件查处和效能监察工作，健全和完善企业领导人员清廉从业有关制度。

朱镕基在2002 年的中央企业工委工作会议中说：“国有企业的监管工作任重而第10 页共11 页道远，务必坚持不懈，再接再厉。

我国公共服务的政府监管问题
二、我国公共服务事业管理体制存在的问题
（一）政府职能不清
从总体上看，现代预算制度的缺失、公共审计的不完善、中央和地方事权和财权方面划分不合理，导致了为全社会提供基本公共服务方面投入不足、分配不公、效益不佳。

在管理体制上延续了计划经济时代的模式，很多政府主管部门同时扮演着事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色。

其根本缺陷是缺乏有效的问责机制，政府多重角色之间存在严重利益冲突，妨碍了公共服务事业的发展和效率的改进。

（二）管理权责不明
目前，在科、教、文、卫、体等社会公共服务领域，相关主管部门承担了相应的政策和管理职能，而另外众多职能部门参与登记、人事、财政经费拨付、价格等方面管理。

尽管从表面上看来，在社会公共服务各领域都设立了相关的“负责”机构，但事实上，各主管部门的责任或者是模糊的，或者是不合理的，“越位、错位、缺位”的现象非常普遍。

僵化、交叉、不透明、不可问责的管理体制导致了目前公共服务出现的价格、质量、效率和覆盖不足等问题。

（三）监管规则不完善、执行机制不健全
经过多年的努力，我国已经建立了公共服务的基本法律法规体系。

但监管规则体系还存在着很多问题，集中体现在以下两方面：第一，规则体系缺乏统一性，不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，地方法规与国家法规之间存在矛盾；第二，法规体系陈旧落后，不能适应新的经济和社会发展形势的要求。

更大的问题还在于规则的执行机制不健全。

首先，监管者与被监管者之间过于密切的关系，使得监管规则很难得到有效执行；其次，政事不分还使得规则执行缺乏公平性，在很多领域存在基于部门、所有制或地区的歧视；第三，现有的司法体制和行政管理能力也制约了规则的执行能力。

（四）监管治理机制不健全
有效的监管治理要求监管功能的实现不仅要注重各种工具的设计、实施以及工具之间
的协调配合，还要注重更为宽泛的问题，如透明度、可问责性、效率、适应性和一致性。

在政府对公共服务管理的过程中，政府部门仍然发挥着主导甚至唯一的作用，包括行业协会、消费者保护群体、服务提供机构在内的利益相关者的积极性如媒体的作用未得到有效调动。

三、在完善公共服务体制的过程中加强政府监管
建立有效的监管体系，对于公共服务事业改革和持续发展，对于政府公共服务职能的完善，对于有效的公共服务管理体制的建立，都具有基础性的作用。

（一）完善社会公共服务的法律框架
建立和完善现代公共财政制度，建立规范的财政供养制度，并通过相关法律明确中央政府和地方政府的财权和事权。

建立、修正相关的法律，明确政府、公民和不同形式的组织部门在提供和消费公共服务方面的权力、义务和责任。

明确包括非营利组织在内的不同服务供给主体的法律地位和税负义务。

以贯彻依法行政纲要，实施行政许可法为契机，建立依法行政的理念、程序和实施机制，并在法律上保证公共服务事业放开准入、依法监管。

（二）合理界定政府职能
界定政府在公共服务领域作为服务供给者、出资者和监管者的不同职能。

改变“政事不分、管办不分”的局面，建立合理、透明的检查和考核机制，在事业单位内部建立起完善的治理机制。

充分发挥审计、纪检等部门进行财务审计和绩效审计的重要作用。

（三）建立多层次、多主体参与的现代监管体系
强化政府监管职能，形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系。

在由政府部门提供公共服务的领域加强“政府内监管”，改变政府部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行评估的格局。

公共服务领域的监管体系建设，应该纳入到我国行政管理体制改革的总体安排之中。

政府对公共服务的有效监管应该遵从现代监管体系的一些基本原则，这些原则反映了现代市场经济和法治社会的一些本质特征：第一，公平对待参与市场交易的各种市场主体；第二，监管内容清楚，监管程序完善，监管过程透明；第三，建立一支包括行业专家、经济学家、律师、会计师、财务分析师等组成的稳定的专家队伍；第四，及时而公平地进行监管执法，执法必严，违法必究；第五，监管机构必须独立于被监管主体，保证不被监管对象俘获；第六，通过立法建立相关的制度对监管者实施监管和考核，追究相关责任。

其中，建立严格的问责机制是政府管理体制改革和监管体系建设的核心任务，也是建立依法行政的现代行政管理体制的基本要求。

（四）提高政府的监管能力
必须加快政府管理社会服务事业能力，其中主要包括建立完善的监管组织体系，规范透明的监管程序，专业化和有责任心的监管队伍，以及建立以现代信息技术为支撑的高效监管服务平台。

四、结论
在全面建设小康和建立和谐社会的过程中，政府应切实履行向全社会公平、有效地提供基本公共服务的责任，其中最基本也最重要的就是在完善的预算和审计制度基础上，履行提供基本公共服务的财政责任。

现实的情况是，在我国公共服务领域已经出现了多种所有制形式的服务供给主体，所以，政府应同时履行作为公共服务生产者、购买者和监管者的多重职责。

目前，无论是政府内的监管，还是针对不同所有制主体的商业性监管都严重滞后于公共服务事业的发展，政府监管职能的缺位是导致公共服务发展过程中出现诸多矛盾的重要原因之一。

并在法律上保证公共服务事业放开准入、依法监管。