补充耕地

补充耕地：
由于各项经济建设和生态建设占用耕地及灾害损毁耕地，耕地逐年减少已成为必然，因此，补充耕地以满足全省粮食生产对耕地需求的同时，保护和改善全省生态环境，将是未来土地管理的工作重点。

过去以土地开发为主补充耕地的方式给生态环境造成的巨大破坏，是未来十年、几十年都难以弥补的，因此，建议未来以土地整理作为补充耕地的主要途径。

原因在于：一是土地整理可以增加有效耕地面积，能满足各项经济建设占用和生态省建设对耕地的需求；二是通过有计划有步骤的土地整理，可以提高土地集约利用水平，促进地方经济发展；三是科学合理的土地整理，能保护和改善生态环境，达到经济、社会和生态效益的统一；四是加大土地整力度，可促进土地资源的可持续利用，实现永续利用的目的。

控制土地开发和鼓励土地整理政策与措施的建议
1．从严控制后备土地资源开发为耕地
对后备资源的开发应采取最严格的控制，特别是不能开发成耕地。

改变过去对土地开发的“多头管理”体制，由国土资源部门依法统一管理。

对确实符合生态建设的后备资源开发，应在充分论证的基础上，经国土资源管理部门批准后，进行规划、设计后，方可实施。

对未经批准擅自开发耕地造成生态环境破坏的，予以严格的经济制裁，并责令在规定的期限内有计划按步骤退耕还林、还草和还水。

2．切实加强领导和管理，落实土地整理（含复垦）年度计划
将土地整理（含复垦）列入吉林省中期计划之中，并在年度土地利用计划中制定详细的土地整理（含复垦）计划，层层下达各地执行，并纳入指令性计划轨道，即各级政府和各行业部门领导任期目标责任制，引入企业经营管理的考核范围。

同时，建立土地整理（含复垦）项目管理责任制，实行目标管理，承包治理，明确项目承包单位和项目负责人，按项目逐级签订合同，明确承包者的责、权、利，做到定人员、定项目、定投入、定效益。

3．加大科技力量的投入，制定土地整理（含复垦）专项规划
土地整理（含复垦）是一项涉及多学科的系统工程，没有科技部门的技术投入难以顺利进行并获得较高的收益。

因此科技部门必须依据《土地开发整理规划编制规程》制定出科学可行的土地整理（含复垦）专项规划，并在工程措施和生物措施方面加强指导，尽可能达到
低投入的工程措施和高效益的生物措施的目的。

同时，运用现代科技手段，建立土地整理（含复垦）信息系统，增加土地整理（含复垦）的科技含量，把土地整理（含复垦）的规划设计、立项审批、组织实施、成果验收、后续管理等项工作逐步纳入科学化管理轨道。

4．建立多渠道的资金投入机制，落实土地整理（含复垦）资金
要积极推进土地整理（含复垦）专项资金的建立，按照“取之于土，用之于土”的原则，多渠道、多途径筹集资金。

土地整理（含复垦）是土地集约利用的国家措施，是政府行为，应体现政府的投入为主，同时，还应考虑筹措其他渠道的资金，如建立土地整理（含复垦）基金、设立土地整理（含复垦）专项贷款、建设单位交纳的土地整理（含复垦）成本费、新增建设用地的土地有偿使用费以及土地整理（含复垦）证券化等等，保证土地整理（含复垦）的顺利进行。

5．完善土地整理（含复垦）的政策和法规
为实现全省土地整理（含复垦）目标，结合我省实际，根据国家颁布的相关法规、规定、办法等制定适合我省的操作性强的实施办法和相应的配套制度及政策措施，如优惠政策、税收政策、明晰集体土地产权主体政策、乡镇企业用地和农村宅基地整理政策、规范农村集体土地流转政策、生态重建政策以及保障土地整理顺利进行的指令性政策等，使这项工作有章可循。

这些相关规定除了对土地整理（含复垦）的内容、目标、程序、规划设计和资金来源等进行规范外，在处罚违法行为，保障土地整理（含复垦）实施等方面也要严格规范。

通过依法、有序地管理，促进土地整理（含复垦）朝着集约、规模、高效的方向发展，促进生态省建设目标实现
土地整理现状及潜力分析
1．土地整理（含复垦）现状
根据最新的调查统计显示，自1989 年国家提倡土地复垦以来的十二年间，各地通过土地整理（含复垦）累计增加耕地面积6080 公顷。

土地整理（含复垦）的主要土地类型是因采掘、发电、冶金、建材等各项生产建设过程中损毁和压占的废弃土地、自然灾害损毁的土地、农田整理和建设用地整理等。

土地整理（含复垦）区域分散于全省各地区，废弃地和损毁地所在区域，就是土地整理的重点区域，较为集中在西部的白城市、松原市，中部的长春市和东部的延边州等地。

2．土地整理的效益评价
开展土地整理（含复垦），虽然需要进行项目的前期勘测、规划和设计，成本较土地开发高，且对土地整理人员有一定的技术水平要求，但是，通过土地整理（含复垦），不仅补充了因各项建设占用耕地的数量，增加了有效耕地面积，稳定了粮食生产，符合国家对占用耕地实行“占补平衡”的要求，而且提高了耕地质量和改善了农业生产环境，更为重要的是科学合理的土地整理提高了土地集约利用水平，保护和改善了生态环境，促进了土地资源的可持续利用，达到了经济、社会和生态三大效益的统一。

3．土地整理潜力
（1）废弃土地量
根据调查统计结果显示：目前全省有因采煤、采油、采金、制砖等工矿发展造成的各种工矿废弃地面积达2.57 万公顷，其中砖瓦沙石厂废弃地0.95 万公顷，其他种类工矿废弃地1.62 万公顷，而且每年正以３００－４５０公顷的速度增加。

这些土地可以通过土地整理（含复垦）重新利用，其中７０％－８０％的土地可以整理为耕地。

（2）灾害损毁土地量
造成我省灾害毁地的自然灾害主要是水灾、旱灾和风灾，近十几年来，我省灾害损毁地面积累计达7.2 万公顷，目前每年仍以２０００－３０００公顷的速增加。

若以此发展速度计算，到２０１５年灾害损毁土地面积累计将达到１０多万公顷，其中６０％以上可以通过土地整理成为耕地。

（3）存量土地量（建设用地潜力）
据对全省中小城镇建设用地情况调查统计显示，截止到１９９９年末，全省中小城镇有2.95 万公顷的存量土地；另据对全省农村居民点抽样调查结果显示，全省农村居民点内部有６％的存量土地，约3.6 万公顷。

这些存量土地都可以通过土地整理集约利用，一方面增加了耕地面积，另一方面将减少建设用地占用耕地量。

（4）农田整理潜力
吉林省耕地中有大量的形状不规则，布局散碎的零星地块，通过农田整理，调整地块，重新配置村、渠、路，提高农业规模经营水平，至少可以增加５％的有效耕地面积。

另外，全省目前有349.5 万公顷的中低产田，通过加强农田基础设施建设，科学合理改造中低产田，可以增产粮食近３５０万吨，即通过提高耕地质量，增加粮食总产，可以满足全省粮食消费的需求及作为商品供应国内外市场的需求。

二、土地开发整理潜力
据调查测算，全市土地开发整理补充新增耕地面积的总潜力为45500公顷。

其中：
1、土地整理潜力。

全市土地整理补充新增耕地潜力约20267公顷，占补充耕地总潜力的44.5%。

我市现有农田中普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象；农村居民点用地利用率低，“空心村”多，布局零散。

据调查，道县寿雁镇涂家村共240户，有90多户占有两处宅基地，仅这个村通过整体搬迁综合治理可新增耕地40多公顷。

这种土地利用状况难以适应全面建设社会主义新农村的需要。

据初步测算，全市通过合理规划，整治道路沟渠，平整归并零散地块，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面积约15222公顷。

通过对现有农村居民点逐步实施真规划土地开发整理促进社会主义新农村建设市国土资源局市农业综合开发办公室党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了建设社会主义新农村的目标为迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，可以增加有效耕地约
5045公顷。

2、宜农土地后备资源开发潜力。

全市有宜农土地后备资源530万公顷，其中宜耕土地后备资源约24337公顷，占补充耕地总潜力的53.5%。

3、土地复垦潜力。

全市因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约1609公顷，复垦可补充耕地的潜力约896公顷，占补充耕地总潜力的2%。

补充耕地能力、占补平衡落实情况与占用耕地计划指标挂钩；各地须建补充耕地储备库，入库土地整理复垦开发项目统一配号；鼓励社会资金参与补充耕地，耕地指标通过市场有偿转让用于耕地占补平衡
日前，《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（《通知》全文见二版）出台。

《通知》从发挥规划计划调控作用、完善耕地储备制度、强化项目管理、探索市场化运作方式、切实加强监管等方面入手，全力确保耕地先补后占落到实处。

《通知》提出，发挥规划计划调控作用，统筹安排补充耕地。

各级地方国土资源管理部门在新一轮土地利用总体规划修编中，要根据耕地后备资源状况，立足于区域内补充耕地自求平衡。

在编制年度土地利用计划时，对补充耕地能力不足的或落实不好的，相应减少新增
建设用地占用耕地的计划指标，通过以补定占，形成耕地占补平衡倒逼机制。

对耕地占补平衡落实不好的省份，部将相应扣减下一年度新增建设用地占用耕地计划指标。

《通知》要求，完善耕地储备制度，全面实行先补后占。

各级地方国土资源部门都要建立健全补充耕地储备库，先行实施土地整理复垦开发项目，实现耕地先补后占。

自《通知》下发之日起，所有依法报国务院或省级人民政府（含授权的城市人民政府）审批的各类建设用地，在省（区、市）或市、县报批用地前，必须先行完成补充耕地，做到先补后占。

当前对于拉动内需项目补充耕地，可按照部《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》（国土资发〔2008〕237号）有关规定执行。

《通知》强调，强化项目管理，提高补充耕地质量。

用于占补平衡的补充耕地，都应严格按照土地整理复垦开发项目要求规范管理，做好立项、设计、实施、验收等工作。

依据规划，结合实施国家土地整理复垦开发重大工程和部最近部署的“万村整治”示范工程，设立补充耕地项目。

《通知》提出，探索市场化运作方式，鼓励社会资金参与补充耕地。

鼓励有条件的企业或个人依据土地利用总体规划和管理有关要求，利用自筹资金或结合生产建设活动，组织实施土地整理复垦开发项目补充耕地；耕地指标通过市场有偿转让，用于建设占用耕地的占补平衡。

《通知》要求，切实加强监管，确保耕地占补平衡落实。

市、县国土资源部门要跟踪检查、实时监督补充耕地项目实施情况，及时将补充耕地位置、面积、资金等有关信息按规定报部备案。

各省（区、市）国土资源部门每年要及时组织开展耕地占补平衡考核。

部将对各省（区、市）占补平衡情况进行全面汇总分析，并通过年度省级政府耕地保护责任目标检查或考核，集中检查各地占补平衡落实情况。

各派驻地方的国家土地督察局要督促有关地方政府落实耕地占补平衡
第二章占用耕地补偿
第六条非农业建设占用耕地的，经市土地管理部门核定数量，评定质量后，市政府在审核报批用地前向用地单位下达耕地开发、复垦任务，由用地单位自行开垦或者委托市县政府土地管理部门统一开垦耕地。

第七条占用耕地的单位接到市、县政府下达的耕地开垦任务后，十日内向市、县政府土地管理部门提出自行开垦或委托开垦的申请，并交纳不低于所占耕地面积耕地开垦费的开垦保证金。

市、县政府土地管理部门，根据开垦的位置、类别、面积、时限及开垦单位的开垦条件，确定开垦方式。

第八条占用耕地十亩?穴含十亩?雪以上，属于具体建设项目且占用耕地单位具备开垦条件的，可由占用耕地单位自行开垦耕地。

自行开垦耕地，应在十个月内完成开垦任务，经验收合格并交付使用后，退还耕地开垦保证金?穴不计息?雪。

第九条占用耕地的单位不具备开垦条件或开垦耕地不符合要求的，由占用耕地的单位按所占用耕地类别、面积，依据本办法第十条规定缴纳耕地开垦费，与土地管理部门签订《耕地占补协议》?熏委托市县政府土地管理部门统一开垦。

第十条耕地开垦费征收标准
非农业建设经批准占用耕地的，每亩征收耕地开垦费５０００—６０００元，旱地每亩５０００元，水田每亩６０００元，上级有新规定，按新规定执行。

占用基本农田保护区内耕地，按前款分别增加百分之四十。

第十一条耕地开垦费由市县土地管理部门统一征收管理，设立专项帐户，实行专款专用。

第十二条对需要利用耕作层土壤开垦造地并由占用耕地的单位承担剥土运输的，
可根据土方量酌情减征耕地开垦费２０％一一５０％。

第十三条成片开发项目占用耕地，由市、县政府按照本办法规定负责承担补充耕地任务的，待具体项目分别供地时由用地单位补缴耕地开垦费，其中以出让方式供地的可将耕地开垦费纳入开发成本，一并评估并由受让方缴纳。

第三章开垦耕地
第十四条开垦耕地项目必须符合下列条件：
一、开垦耕地项目符合土地利用总体规划确定的土地用途及所在乡?穴镇?雪土地开发整理专项规划，已列入政府年度开垦计划，有利于改善生态环境，防止水土流
失。

二、开垦耕地项目所在乡?穴镇?雪、村自筹资金不少于拟开垦项目预算总投资额的百分之三十。

三、开垦项目宗地权属清楚，收益分配合理。

四、土地开发整理机构健全，工作措施完善。

第十五条开垦耕地技术规范要求
一、建立并纳入耕地开垦项目库。

二、土地利用现状、土地权属、自然环境、土地开发整理专项规划等资料齐全。

三、编制开垦项目可行性研究报告。

四、项目规划设计符合要求，工作计划切实可行。

第十六条市、县项目评审，纳入市开垦计划的项目，由市土地管理部门下达开垦任务书，负责开垦资金的划拨，组织开垦项目验收，颁发集体土地使用证等；铜陵县组织开垦项目，经市土地管理部门验收后，报省土地局确认。

第十七条项目开垦资金原则上按工程进度分期支付。

第十八条市、县合作开垦的项目，按投资比例分别纳入开垦指标。

第四章奖惩
第十九条对在履行补充耕地及耕地开垦工作中取得突出成绩的单位和个人，市政府给予奖励。

第二十条对未按本办法履行补充耕地义务的，由市土地管理部门责令其限期改正。

逾期未改正的，冻结用地报批。

第二十一条对开垦项目单位或个人未按设计标准施工，停止拨付开垦资金，责令限期纠正，因工作失误造成重大损失的，按有关规定追究直接责任人责任。

第二十二条建立耕地开垦费的年度审计制度。

对侵占、挪用耕地开垦费的，按照《土地管理法》第七十九条规定严肃查处。

河南省实行严格的耕地保护制度，要求所有建设项目占用耕地一律先补后占，补一占一。

对确实难以做到先补后占的，依法缴纳耕地开垦费，到异地补充耕地。

目前河南农村因农民外出打工或乡村房屋外移造成的“空心村”闲置土地大约为250万亩，砖瓦窑场耗费的土地更多。

对此，河南省土地管理部门建立了耕地后备资源库和补充耕地储备库，把土地开发整理工作纳入省、市、县、乡四级政府的土地利用总体规划和年度计划。

每年根据用地量的多少，从后备资源库中确定一定数量的土地进行开发整理，经验收合格后，纳入补充耕地储备库，与建设项目占用耕地挂钩。

新乡市近两年加大耕地储备力度，目前储备库中已储备耕地7000多亩。

在土地开发整理的形式上，河南各地从实际出发，因地制宜。

禹州市土地局在为市火力发电厂办理征地手续时，发现原运碴道路设计不尽合理，提出的合理化建议被采纳后，节约土地60亩。

商丘、安阳等地运用市场机制补充耕地，对补充耕地的项目面向社会招标，鼓励社会资金参与耕地的补充。

耕地占补平衡，稳定了河南的粮食种植面积。

去年全省麦播面积达到7276万亩，比前年的麦播面积增加了300万亩，是近年来增幅最大的一年。

广东省非农业建设补充耕地管理办法
第一条为了切实保护耕地，严格控制耕地转为非农业建设用地，确保耕地总量动态平衡，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管
理法实施条例》和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条在本省行政区域内非农业建设补充耕地的管理，适用本办法。

第三条非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，
由占用耕地的单位或个人负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照本办法的规定缴纳耕地开垦费，
专款用于开垦耕地。

耕地开垦费应当作为建设用地成本列入建设项目总投资。

第四条县级以上人民政府土地行政主管部门负责本办法的实施和监督。

财二、农业、物价等部门应当按照各自的职能，协同做好有关管理工作。

第五条各级人民政府应当严格按照土地利用总体规划统筹安排本地区的开
垦耕地工作。

县级和乡（镇）土地利用总体规划应当划定土地开垦区和禁止开垦区。

凡开垦耕地的必须在土地开垦区内进行。

各级土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划编制土地开发整理专项规
划，建立省、市（地级以上，下同）、县（含县级市、区，下同）补充耕地项目库。

第六条各级土地行政主管部门应当根据上级下达的土地开发整理计划指标，
结合当地建设用地和土地利用的实际状况编制耕地开发年度计划和土地整理年度
计划，报同级人民政府批准后实施，并报省国土资源厅备案。

第七条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划而由市、县人民政府统一征用、占用耕地的，由市、县人民政府承担耕地补偿责任。

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施村庄、集镇规划占用耕地的，由乡（镇）人民政府或农村集体经济组织承担耕地补偿责任。

在安排具体项目用地时，由用地单位按规定标准缴纳耕地开垦费。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外，能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址的建设项目占用耕地的，由用地单位承担耕地补偿责任。

第八条在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内分批次农用地转用占用耕地，实行先补后占的，在办理转用手续时，可以用耕地储备指标作为补充耕地，不再缴纳耕地开垦费；未能实行先补后占，需使用上级人民
政府储备的耕地指标的，由承担耕地补偿责任的主体在申请办理转用手续时缴纳耕地开垦费。

单独选址建设项目占用耕地，用地单位通过先补后占补充耕地的，应当向市、县土地行政主管部门提出申请，由市、县土地行政主管部门统筹安排。

未能实行先补后占的，用地单位应当缴纳耕地开垦费。

第九条市、县人民政府可以先行组织实施土地开发整理项目，开垦的新耕地经省国土资源厅会同省农业厅组织验收确认后，除满足本地占补平衡外，剩余部分可以作为耕地储备指标，经当地人民政府同意，由省国土资源厅统一安排，有偿转让给耕地占补不平衡的市、县作为补充耕地的统计指标。

耕地原有的所有权、使用权不变。

耕地所属市、县人民政府应当承担相应的耕地保有量责任。

第十条耕地开垦费按如下标准缴纳（按每平方米计）：
（一）地级以上市辖区内２０元；
(二)县级市辖区内１５元；
（三）县辖区内１０元。

占用基本农田保护区内的耕地每平方米加收１５元。

第十一条耕地开垦费应当在办理农用地转用审批前缴清。

耕地开垦费应当直接缴交到省财政厅指定的银行专户，按照行政事业性收费管理。

第十二条上缴财政管理的耕地开垦费，由省国土资源厅拟定耕地开垦计划，
经省财政厅同意后，直接拨付给耕地开垦、补充耕地项目或项目管理单位，专项用于耕地开垦、补充耕地。

耕地开垦工作中的选址、勘察、测量、论证、竣工验收等所需的业务费用，按照不超过缴入财政专户耕地开垦费的３％列支。

第十三条补充开垦耕地应当在占用耕地的市、县范围内实施。

确因土地后备资源匮乏，无法在本地区开垦补充所占耕地的，可以通过易地开发补充耕地。

具体办法由省国土资源厅另行制定。

第十四条补充开垦耕地后，经市、县土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门逐级自验后，报省国土资源厅会同省农业厅组织验收确认，验收合格的发给验收确认证明书。

第十五条各级人民政府应当鼓励实行土地整理。

土地整理应当按照下列步骤进行：
（一）市、县人民政府根据土地利用总体规划，组织编制当地的土地整理专项规划；
(二)由县、乡（镇）人民政府研究确定土地整理区域；
（三）县土地行政主管部门、乡（镇）人民政府制定土地整理方案，并组织实施；
（四）组织验收。

第十六条建设项目占用耕地时，耕作层应当>离集中堆放，用于土地开发整理项目，提高新补充耕地的质量。

第十七条土地开发整理新补充的耕地，经省国土资源厅会同省农业厅验收确认后，按照有关规定免缴农业税。

第十八条原有建设用地有偿使用费的１０％，以及耕地开垦费、新增建设用地的土地有偿使用费地方人民政府留成部分，统一用于耕地开垦和土地整理。