浅论行政规范性文件实施后的评估问题

浅论行政规范性文件实施后的评估问题

杭州市余杭区教育局顾丽晓

摘要行政规范性文件的质量高低，关系到行政机关的工作效能和依法行政进程，关系到行政相对人的权益保障。对行政规范性文件实施后进行评估，能更好的促使文件发挥应有的作用，能解决执行过程中遇到的困难和问题。但是相关法律法规却对评估的实际操作缺乏相应的细化内容。要使行政规范性文件评估真正在实践中展开，需要我们更加明确评估的相关问题。

关键词行政规范性文件评估主体标准评估结论效力

行政规范性文件是指，行政机关根据法律、法规、规章和上级行政规范性文件的规定，依照法定权限和程序制定并以本机关名义发布的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的行政文件。1行政规范性文件在行政管理活动中发挥着重要作用，是行政机关履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的主要依据。2

1《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙江省人民政府第53次常务会议审议通过，2010年7月20日公布，2010年9月1日施行）中对行政规范性文件作出定义，第三条。

2《国务院工作规则》（国务院2004年10月26日第二次修订通过，2005年2月18日印发）中第三章“全面履行政府职能”第十二点提出，国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。党的十六大进一步提出我国政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

近年来，许多地方都陆续出台了行政规范性文件管理办法，对行政规范性文件的制定、法律审查、备案、评估、清理等作出了规定。对行政规范性文件实施后评估，已成为政府职能转变和机构改革的重要举措，但其在实践中仍然缺乏更为细化的制度和操作方法。笔者以为，应从评估主体、评估程序、评估标准、评估结论的效力等几方面予以规范和明确，使评估能真正起到检验文件质量高低及执行实效的目的。

一、行政规范性文件实施后评估的法律依据

行政规范性文件实施后评估的确立，来源于2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”。

2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中进一步提出，“积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作”。“在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。”

浙江省于2010年开始实施《浙江省行政规范性文件管理办法》，其中第二十八条规定，“制定机关应当适时组织对行政规范性文件的实施情况进行评估;认为行政规范性文件不应继续执行的，应当及时予以

修改或者废止”。由此更加明确了行政机关对规范性文件实施后评估的实践要求。

二、行政规范性文件实施后评估的法律缺漏

以《全面推进依法行政实施纲要》为例，行政规范性文件评估应由“制定机关、实施机关”组织；而以《浙江省行政规范性文件管理办法》为例，则应由“制定机关”进行评估。以此来看，评估模式主要分为“谁制定，谁评估”和“谁制定、谁实施，谁评估”两类。但是，无论哪种模式，都没有明确评估主体由制定机关或者实施机关内部人员组成，还是可以由聘请（委托）外部第三方进行评估，导致实际操作中缺乏对评估主体深层次的考量。

行政规范性文件实施后评估的目的是检验文件质量高低、有无实效。评估程序和评估标准是保障评估活动达到预期目的的重要工具。然而，目前指导性的行政规范性文件实施后评估制度中却缺乏相关的方案设计。以《浙江省行政规范性文件管理办法》为例，全文对行政规范性文件的制定、审查、备案等规定较详实，各部分操作方法也较具体。而对行政规范性文件实施后评估只作了纲领性要求，对评估程序及评估标准缺乏统一而明确的实施内容。

通过对行政规范性文件的评估查找问题、发现问题、分析问题，进而提出行之有效的解决对策和意见建议，使行政机关能够对行政规范性文件作出保留、修改或者废止的决定，即为评估结论的效力。一

般而言，我们不会因为评估发现行政规范性文件存在着许多问题与不足，而必须将行政规范性文件予以废止。但在何种情况下保留、修改、废止行政规范性文件，行政机关如何有效采用评估结论等均无定论。评估结论的法律效力没有政策上强有力的保证。

三、行政规范性文件实施后评估的完善构想

（一）优化评估主体。

按照立法原意，行政规范性文件实施后评估是为检验规范性文件是否取得现实效果，是否具有可操作性等实践价值，相对而言需要评估主体处于中立地位，能客观、公正地对行政规范性文件的实施效果作出判断。故应当由制定机关或者实施机关聘请（委托）第三方联合或者独立开展评估最佳，如高等院校、科研院所、具有专业资质的评估机构或其他社会专业人士。第三方应未参与行政规范性文件的制定和实施，其做出的评估结论更能反映执行实效，更具实用价值。

（二）规范评估程序。

评估程序一般可分为准备阶段、实施阶段、总结阶段。首先科学制定评估计划及方案，明确评估的对象、具体内容和安排等。其次通过实地考察、座谈论证、问卷调查、专题调研和案卷评查等评估方式开展评估调研，收集、分析管理部门、行政相对人和社会公众对评估文件的意见和建议。最后在充分调研论证的基础上，汇总、整理、分析有关意见和建议，对评估文件的实施情况进行客观评价，针对存在

问题提出改进和完善对策，形成评估报告。3但值得引起注意的是，评估程序并不仅仅为总结而总结，更需要文件的制定机关和实施机关采取有力措施，认真落实评估意见，对行政规范性文件作出相应的保留、修改或者废止处理。

（三）统一评估标准。

评估标准对行政规范性文件实施后评估至关重要，应着重关注文件的合法性、合理性、可操作性、实效性等。如实施以来是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期目的；实施过程中是否存在问题；是否与上位法及国家有关政策规定相一致；行政权力与责任是否相当，公民权利与义务是否相对应；法律责任与违法行为的社会危害程度是否相当；是否制度具体可行，能否解决行政管理中的具体问题等。当然，这些只是一级评估标准，至于每一个标准具体包括哪些指标，还需要结合具体的行政规范性文件实施后评估方案进行细化，进而真正实现评估的实效。

（四）突出评估效力。

“政府正是通过有意识的、自觉的方式而获取政府行为结果的反馈信息，反过来作用于政府政策的制定与修订及执行政策的行为中。”4行政规范性文件实施后评估，能够促使正确的行政规范性文件得到更

3参照江苏省南通市人民政府2012年12月26日发布实施的《市政府关于开展规范性文件评估工作的指导意见》。

4周实，日本地方政府行政评价制度的特征及启示，国家行政学院学报，2007年，第1期，p101.