德国中央政府与地方政府的关系

• • 德国是一个联邦制国家，政治上分权自立，经济上 实行社会市场经济。联邦、州与地方各级政府有明 确的公共服务责任，并依此划分了各级政府的财权， 税收协调是财政纵向平衡的主要形式。 • 在德国，市镇财政收入的来源有以下几条途径：
• 一是联邦财政补贴。每年联邦政府向州政府分配一批资 金，州政府再将其中的一部分给市镇政府； • 二是市镇政府与州政府分享税收。各市镇分享的数量因 纳税人的多少而不同，总体上，纳税人交纳到州政府各 种税款的15%要回到纳税人所在的市镇，被市镇政府分 享； • 三是市镇自行征收的税。各州的法律规定，市镇可以向 市民征税像消费税、娱乐税、饮料税、养狗税、第二居 所税、狩猎税，等等。对于市镇的征税，市民不能进行 诉讼，当然，市镇征税的底线，是不能让当地居民破产。 • 四是借债；五是出租房屋、土地等收入；六是社会捐款。
• 特点三：联邦与州、州与州之间的“政治交织”或者“合 作型的联邦制”促进了地方政府之间的合作与交流。这种 合作是建立在自愿与平衡的基础上的。既在财政领域取得 平衡，消除社会差距，也在政党冲突与矛盾之中取得平衡 ，维持社会生活、社会稳定以及经济的发展。财政上的合 作既体现在乡镇政府能够派代表参与联邦政府共同制定中 央与地方的统一财政预算，也表现为乡镇与州一级政府之 间存在“垂直财政平衡”，即各乡镇既可以通过得到州政 府补贴的方式来缩小乡镇政府之间在经济发展水平之间的 差异，也可以通过在乡镇政府之间财政帮扶来达到共同发 展的目的；政治上的合作既体现在全国范围内成立的联邦 调解委员会，以调解州与州政府之间、州与地方政府之间 的冲突，也体现在各地方政府之间在制定与实施重大决策 上的协同一致、互相配合。
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在联邦与州的共有立法权方面， 联邦行使该权限，必须具备三个条件： １．某一事务不能任由各州加以解决 的；２．根据某一州的法律解决某一 事务时，可能损害他州或集体利益的； ３．为维护司法或经济的统一，尤其 是为了维护超越一州疆域的生活关系 的统一而需要处理的事项。
• “共同立法权”又可分为两种情况： • 其一，各州对共有的立法事项，只有在联 邦法律明文授权时才有立法权，如果联邦 未行使共有立法权的内容，联邦只要满足 上述户三个条件就可在共有立法范围内立 法。 • 其二，联邦对某些事项只能作一般性的规 定，具体规定则由各州作出。也就是说， 联邦就某一事项进行原则性立法后，州仍 可对之进行立法。如果联邦对这些事项未 作原则规定，州可对之使完全的立法权。
• 与瑞典的地方分权型单一制国家、法国的 中央集权单一制国家不同，德国是一个联 邦制国家，州与地方政府一般具有高度自 治权。德国政府分为三级：联邦、16个州 以及8000多个地方政府。在地方政府中， 乡镇是德国最基层的地方自治单位，它不 是州政府的下属行政单位，而是组成县的 自治政府。德国《基本法》规定，在州、 县（市）和乡（镇）必须设立经普遍、直 接、自由、平等和秘密选举产生的机构代 表人民。这种代表机构在乡（镇）一级被 称为乡（镇）民大会。由于多种原因，德 国各州的乡镇自治体制与其他欧洲伙伴有 所不同，主要有以下模式与特点。
• 特点一：成熟的地方政府并不需要引起联邦政府和全社会 更多的关注。与英、法等国的地方政府相比，德国的地方 政府处于一个并不引人注目的地位，不仅德国的政治学家 对它没有产生过浓厚的兴趣，媒体也缺乏对地方的报道， 即使联邦政府在解决重要的地方政府问题时，也通常把地 方政府的问题列在其解决问题的议程中较为次要的位置。 形成这种现象是因为联邦、州与地方政府都有明确的权力 划分，地方形成了高度自治，有自己寻求解决问题的习惯 。同时，强大的经济给地方政府强大的财力支持，以及政 党政治因素影响的弱化，缓解了各政党之间的政策矛盾， 从而缓解了中央与地方之间的矛盾。
• 一、联邦政府与州的权限划分
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德国的国家制度是由德国联邦基本法所 确立的，实行立法、行政、司法三权分立和 联邦与州分权、地方自治的体制。就国家行 政管理层级而言，地方政府不是联邦体系中 一个独立的层级，而只是州政府的组成部分。
根据德国联邦宪法的规定，国家的立法 权主要归联邦，行政权和司法权大部分由各 州行使，财政权则由联邦和州分类执掌。
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• • 联邦政府主要管理国防、外交、海关、铁路、航空、高 速公路、邮政、联邦财政等等涉及到主权和全国性的事 务。州政府主要负责中小学教育、绝大部分的高等教育、 国内安全（其中包括警察事务）、短途公共交通、地方 道路建设、水电及煤气供应、废水处理和城市建设规划 等事务。总体而言，联邦政府负责制定政策、法律和规 章，但大部分是由州政府负责执行。 • 县、小城市（社区）政府负责承担大量的联邦政府 和州政府委托处理的社会公共事务以及地方社会公共事 务。因此，地方政府具有地方自治单位和下级行政机关 的双重属性。 • 在德国，县和小城市政府在地方事务领域行使职权 时，必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接受州政 府的监督。否则，州政府就会到法院控告地方政府。对 于州政府委托或转移的事务，地方政府不得拒绝，但地 方政府如认为州政府侵犯了其权力，也可以依法到宪法 法院控告。
• 三是乡镇长双重领导角色模式。这种 体制主要分布在莱茵河流域，主要特 征是：选民直接选举乡镇议会；乡镇 议会选举议会的各个工作委员会选举 乡镇长；乡镇长既是乡镇议会的主席 ，又是乡镇行政的首脑，既领导乡镇 议会，又领导乡镇行政机构。
• 。四是乡镇议会制约乡镇长模式。这种体 制模式在全德各个地方都有，主要特点是 ：选民选举乡镇议会；由议会选举议会的 各个工作委员会，选举乡镇长并监督行政 工作；乡镇长只是乡镇行政事务的首脑， 并不是乡镇议会的领导人，只负责乡镇行 政事务，不领导和主持乡镇议会。
• • 从决策权与执行权分配的模式上看，一是 乡镇议会+乡镇总监的模式。这种体制主要 分布在德国北部，主要特征是：选民直接 选举乡镇议会；乡镇议会选举议会的各个 工作委员会，选举乡镇长，选举或任命乡 镇总监；乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪 上的代表。乡镇总监是行政首长，具体行 政事务由乡镇总监负责。这种组织体制类 似于欧美许多国家的市镇经理制。
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• 特点二：德国乡镇政府的地方自治有悠久的历史，甚至可 以追溯到中世纪自由城邦的特权。近代，地方自治得益于 冯· 史坦因男爵的改革，尤其是1808年的普鲁士城镇法的颁 布使地方自治有了很大的发展。德国宪法更明确保证了城 市、县和乡镇的自治权，各市、县、乡镇在法定范围内， 可以独立处理各种地方事务。由于中央和地方的权能清晰 、职责分明，地方政府往往在上级政府对本地区作出重大 决策时，行使否决权，这是地方政府拥有的一项不可忽视 的重要权力。包括在乡镇在内的地方政府拥有否决权非常 重要，既可以消除上级的无端干预，也是维持地方稳定、 保护地方利益的一个重要因素。
• 另外，联邦基本法还规定，以下三大任务 由联邦和州共同拨款：高等学校包括医学 院附属医院的扩建和改建、地区经济结构 的改善、农业结构和海岸保护的改善。这 是一种有条件的联邦对州的财政转移支付， 拨款时须规定专门的用途，每年进行讨论， 并在预算中进行安排。 •
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• 二、地方自治的法律保障 • 德国联邦基本法只规定了地方自治的原则，有关 地方政府职能的具体规定由各州宪法和有关法律 作出。由于各州立法不同，各小城市实际享有的 自治权力和行使的公共服务职能也有所不同。 • 如北威州迪伦市，其承担的公共服务职能主要包 括：失业人员救济、吸毒等不良嗜好青年救助、 中小学日常管理、部分幼儿园、音乐学校、大众 夜校、市民活动中心、体育中心、养老院、博物 馆、图书馆、剧院、档案室、消防队、保洁队、 墓地管理等。另外，市政府所运营的公司还提供 供水、供电、污水处理等服务。
德国中央政府与地方政府的关系
与西方其他联邦制国家一样， 德国由州组成，州不仅是国家的组 成部分，而且享有国家权力，知识 这些权力通过联邦基本法将一部分 划归联邦罢了．在德国，其市、乡 镇是州的基本行政单位，又是享有 自治权限的行政实体。其自治权受 到联邦基本法和州宪法的双重保护。
• 德国联邦主义强调的是在各州政府 组成和参与联邦政府的体制性保障， 联邦政府的立法相当依赖于州政府 的合作。联邦政府和州政府之间存 在立法和行政的功能性分工，即联 邦立法，州政府执行，同时联邦政 府对州政府的执行进行监督.
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• 二是乡镇长、乡镇议会互相制约的模式。 这种体制主要分布在德国南部，主要特征 是：乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选 举产生；乡镇议会选举议会的各个工作委 员会，控制一些乡镇事务；选民选出的乡 镇长是乡镇议会的当然主席，同时又是行 政机构的首脑。乡镇长领导乡镇议会，乡 镇议会通过的决定由以乡镇长为首脑的行 政机构负责执行。
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特点四：自治有原则，实行无规定。在德国， 虽然联邦《基本法》第28条专门规定：“必须保 证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性 事务的权限。”但由于联邦基本法只规定了地方 自治的原则，而具体的规定只能依赖于各州的宪 法和有关法律作出。这种制度安排的结果是，一 方面，各州的法律规定为乡镇行使自治职权，提 供了一个具体的依据，同时，又由于各州立法不 同，从而也使乡镇实际享有的自治权力有所不同 。