我国城市地下空间规划管理若干问题探讨_赵星烁

我国城市地下空间规划管理若干问题探讨

赵星烁杨滔

【摘要】当前我国城市地下空间开发利用逐渐驶入“快车道”，然而城市地下空间规划管理制度建设相对滞后。在国家层面有关地下空间开发利用的专项法律法规缺失的情况下，各地为应对实际需求和问题，开展了多样的探索并制定了相关规章制度。本研究选取部分地方性规章制度作为分析对象，对我国城市地下空间规划管理方面若干重点问题进行探讨，包括地下空间规划的定位和规划体系，地下空间规划的原则和内容，地下空间规划实施管理和地下空间使用权管理，以求抛砖引玉，为今后国家层面地下空间规划管理方面的立法提供基础。

【关键字】地下空间；规划管理；规章制度；立法研究

1．背景

随着我国城市化进程推进，城市建设用地需求在市场推动下节节攀升，与农业用地尤其是耕地保护之间的矛盾日益突出。在这种情况下，用资本替代土地是一种必然选择。伴随技术进步和资本的不断投入，城市向更高、更密的方向发展，造就高楼林立的现代城市景观；同时，城市建设也向地下发展，形成错综复杂的“地下迷宫”。

我国城市地下空间开发在经历了“深挖洞”（1977年前）、“平战结合”（1978-1986年）和“人防建设与城市建设相结合”（1987-1997）几个时期后，当前已逐步进入快速发展时期（束昱等2007）。城市地下空间建设规模增长迅速，尤其在北京、上海、广州、深圳、南京等大城市。如北京市城市地下空间建成面积已达3000万m2，并以每年约300万m2的速度递增，占总建筑面积的约10%（石晓冬2006）。与此同时，城市地下空间开发利用类型也从过去的以人防工程为主向多样化和复杂化发展，包括：（1）各种市政工程：地下市政管线、管沟、共同沟、地下变电站、地下水库、地下垃圾中转站等；（2）交通设施：地铁和站台、地下道路、地下交通广场、地下过街通道、地下公共停车场等；（3）商业和民用设施：包括地下商业街、地下综合体、地下商业停车场等；（4）人防工程。

与迅速发展的地下空间建设活动相比，城市地下空间规划管理制度建设相对滞后。尽管一些地方制定了地方法规、规章和规范性文件来指导和约束城市地下空间开发建设，但在国

家层面一直缺少相应的法律法规。在此背景下，本研究在梳理我国已有地下空间开发利用相关法律、法规、规章和规范性文件的基础上，选取部分地方为分析对象，对我国城市地下空间规划管理的几个重点问题进行探讨，包括地下空间规划的定位和规划体系，地下空间规划的原则和内容，地下空间规划实施管理和地下空间使用权管理。目的在于了解我国现行地下空间规划管理制度建设现状和各地的做法和经验，并通过对若干重点问题的分析和讨论，为今后国家层面地下空间规划管理方面的立法提供基础。

2．我国地下空间开发利用的地方规章和规范性文件

我国城市地下空间开发利用的法律法规体系尚不完善。在国家层面，尚未制定地下空间开发利用的专门法或行政法规，相关内容只是分散在《城乡规划法》、《物权法》、《人民防空法》等，且多为原则性要求；国务院规范性文件也只是提出原则性要求和发展方向；而部门规章《城市地下空间开发利用管理规定》，虽然针对性较强，但由于其法律地位较低、内容和深度不足、相关规定尚不清晰，亦难以指导实践（陈伟等2009；刘美芝2011）。相比之下，地方政府则是地下空间开发利用制度建设探索的主体，近年来针对地方具体情况，出台了一系列规章和规范性文件。本节就此进行简要分析。

在省级层面，《天津市地下空间规划管理条例》（2008年天津市第十五届人大常务会第五次会议通过）是我国目前地下空间规划管理方面唯一的地方性法规。该条例对地下空间的规划制定、建设用地规划管理和建设工程规划管理以及相应的法律责任做出了规定。

少数省政府出台了规章和规范性文件来规范地下空间开发建设。这些省级规章和规范性文件涉及地下空间开发建设内容范围、深度不一。有的十分原则，如《浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见》（浙政发〔2011〕17号），仅止于明确重要性和紧迫性、指导思想和基本原则，以及若干主要任务和保障措施；有的则较为综合，类似于地方性法规，如《四川省城市地下空间开发利用管理办法（修改稿）》（上网征求意见稿），从规划制定、规划实施和建设用地使用权取得、工程建设和管理、法律责任各方面，对地下空间开发利用进行了较为全面的规定；有的则只针对地下空间编制审批，如《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法（试行）》（鲁建发〔2001〕10号）。

在市（县）层面，各地直接面对地下空间开发需求和各类实际问题，形成了较为丰富的规章制度。据不完全统计，目前城市（县）地方政府制定和实施中的地下空间开发利用方面的规章和规范性文件有30多项（表1）。

表1 城市（县）政府关于地下空间的规章和规范性文件

从颁布时间上来看，这些规章制度集中出台的时间，比1997年原建设部颁布部门规章的时间晚了约十年；但与我国地铁建设热潮兴起的时间较为吻合。根据相关统计，1997年以前，我国有地铁运营的城市仅有北京、天津、上海；从1999年起，一些大城市纷纷启动了地铁开发建设，如南京、深圳等城市；2005年以后，我国地铁建设开始进入一个加速阶段，在这之后获批建设地铁的城市包括：杭州、成都、沈阳、西安、苏州、重庆、东莞、宁波、无锡、长沙、郑州、福州、昆明、大连、南昌、青岛、合肥、南宁、石家庄、太原等。可见，地铁建设是我国城市地下空间开发利用的一个重要推动力，而与地铁建设相联系开发

的地下公交枢纽、地下商业街等，又增加了地下空间开发的复杂性。也正因为此，对地下空间合理规划和依法进行规划管理提出了更高需求，一定程度上促进了相关规章制度的出台。

从实施规章制度的城市的空间分布来看，呈现出以东南沿海发达地区、省会城市、大城市为主的特点。看似中西部欠发达地区对于制定地下空间开发利用规章制度缺乏热情，但这很可能与城市发展实际和当地对地下空间开发的需求有关，如城市发展水平、经济增长速度、建设用地扩张速度，土地资源紧缺程度、地质条件等。因此，制定相关规章制度的紧迫程度在各地不同，有些地方可能急需规章制度加以指导和约束，而有些地方可能尚不需要。

从类型上来看，大部分为综合型规章制度，即涵盖地下空间开发利用的多个方面。以《东莞市地下空间开发利用管理暂行办法》为例，该办法包括规划管理、用地管理、工程建设管理、权属登记和租售管理、使用管理、法律责任等各项内容。除此之外，也有一些为针对某专项领域的管理办法，如天津和上海关于规划编制、审批和规划管理的规章制度；绍兴和无锡出台的针对土地使用和权属管理的规章制度；还有一些技术规范，如《重庆市地下空间利用规划导则（试行）》。

综上所述，在地方层面，尤其在市（县）一级，为应对实践需求，各地制定地方法规、规章、规范性文件，逐步建立起相应的地下空间开发利用管理制度。尽管这些规章制度立法层次不一、范围和深度不一、对于实际地下空间开发活动的指导和约束力不同、实施效果也有差异，但在解决实践过程中遇到的问题中发挥了重要作用；此外，各地的做法和经验也为国家进一步制定更具权威性和规范性法律法规提供了经验和依据。

3．我国地下空间规划管理若干重点问题

在上一节的基础上，本节选取15个地方的相关规章制度作为研究对象，围绕地下空间规划管理领域的几个重点问题进行分析和讨论。

3.1地下空间规划的定位和规划体系

通过梳理发现，各地对地下空间规划的定位不同、规划编制层次各异，涵括总体规划、专项规划、详细规划、规划条件、建设规划、城市设计、项目方案等层面（表2）。

一半左右的城市根据城市规划的两个层次（总体规划和详细规划）来定义地下空间规划的编制层级，这与《城市地下空间开发利用管理规定》的要求相一致。在总规层面，又分为两种情况：一是单独编制地下空间总体规划，而又未明确其与城市总规的关系，如天津市、