“金财工程”建设目标和总体规划

“金财工程”建设目标和总体规划


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自1999年下半年起，财政部按照党中央、国务院深化财政体制改革，建立社会主义市场经济体制下公共财政体系框架的总体要求，在推进部门预算、国库集中支付改革的同时，着手规划建立“政府财政管理信息系统”。2000年成立了专门工作小组，在考察主要发达市场经济国家和东欧转型国家政府财政管理计算机系统运行模式和建设经验的基础上，于2001年初完成初步设计，下半年开始试点。目前中央和地方的试点系统建设已取得初步进展。
党的十五届六中全会“关于加强和改进党的作风建设的决定”中提出了要深化财税体制改革，规范财经纪律，加强资金监管。明确提出要推行和完善部门预算、国库集中支付、政府采购、招投标等重大制度改革。2001年底国务院又作出了收支两条线改革的决定。中纪委把深化财政改革，加强财政管理，作为加强党风廉政建设，从源头上防治腐败的重大举措。最近，朱总理在国务院第四次廉政工作会议上把切实实行“收支两条线”，加快推进综合财政预算和部门预算管理，加快推进财政国库管理制度改革，推行政府采购列入了今年廉政建设的重点。以上财政体制的各项改革都需要完善的信息网络和管理信息系统做支撑。

遵照国务院领导的指示，将财政部原规划建立的“政府财政管理信息系统”定名为“金财工程”。“金财工程”的建设目标及总体规划是：

一、“金财工程”的建设目标

“金财工程”----（即政府财政管理信息系统，简称GFMIS）是利用先进的信息技术，支撑以预算编制、国库集中收付和宏观经济预测为核心应用的政府财政管理综合信息系统。政府财政管理信息系统覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用部门，全面支撑部门预算管理、国库单一帐户集中收付、政府采购、宏观经济预测和办公自动化等方面的应用需求。GFMIS系统的建立将有利于预算管理的规范化，提高国库资金的使用效率，提高政府财政管理决策的科学性，增大财政管理的透明度，有利于加强廉政建设。GFMIS系统的建立将从根本上改变财政系统多年来“粗放”的管理模式，有利于逐步走向依法理财。

政府财政管理信息系统是主要市场经济国家政府信息系统中最核心的系统。美国、法国、英国财政部的管理信息系统已运行了近20年，一直是国家经济运行和管理的核心。GFMIS系统以大型信息网络为支撑，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一帐户为基本模式，以预算指标、用款计划和采购定

单为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库现金的有效调度为特征，详细记录每个用款单位每一笔财政资金收支的来龙去脉，覆盖了财政收支管理的全过程，大大减少预算执行的随意性，可监控任一时间点的财政资金收支状况，从根本上防止财政资金的体外运行和沉淀。

GFMIS系统不是传统意义上只能做“事后”记帐处理的一般财务系统，它是带有“事前”控制机制的政府财政“资源型”的管理系统，也是自动化程度较高，依“法”理财的系统。它的综合性、复杂性、可控性和覆盖范围都将超过“金关”和“金税”工程。GFMIS系统的建立将覆盖GDP 20%的资金流动，对国家经济的运转也将产生重大影响。各国政府都投入了大量资金建设政府财政管理信息系统。世界银行对俄罗斯中央政府财政管理信息系统建设项目的评估为9亿美元。美国财政部的联邦政府国库支付系统以大型计算机网络为支撑，2000年度除国防外的全部9亿笔政府开支（包括社会保障基金和退税）总值1.2万亿美元都是由计算机系统通过单一帐户支付的，其中70%是以电子方式支付的。美国财政部的非税收入也是依托计算机网络征收的。GFMIS系统的建立不仅是我国入关后提高政府工作效率和透明度的需要，也是深化财政体制改革的需要，同时也将对我国的经济生活产生巨大的影响。

政府财政管理信息系统的主要功能描述如图1所示。其建设目标由两大部分构成，一是包括预算管理、国库集中收付、国债管理等核心财政业务的管理系统和宏观经济预测系统，即财政业务应用系统；二是覆盖全国各级财政管理部门和财政资金使用部门的信息网络系统。

财政业务应用系统，由以下主要分系统组成（见图2 财政业务系统整体框架）。

（一）预算编制审核系统

该系统实现各级财政资金使用部门和各级财政管理部门的预算编制、预算审核、预算调整的规范化和科学化管理，支持基本预算支出和项目预算支出的部门预算编制，能完成预算控制数编制及预算批复，支持预算科目新体系，支持在线查询、汇总和审计。另外，系统通过数据库实现与国库支付管理、现金管理、收入管理、政府采购、宏观经济预测等系统的数据共享。其子系统有：

1、预算编审系统：各一级部门和下属预算单位使用该系统，按照标准预算科目编制单位预算和部门预算，依据对基本支出预算和项目支出预算设定的审核关系，实现网络环境下部门预算的交互式编制与审核。依据统计分析数据建立的定员定额标准库和预算单位的支出结构，审核单位的基本支出预算，依据所掌握的备选项目

库和滚动项目历年支出情况，审核单位的项目支出预算，使预算的编制审核过程更加科学、合理化。网上审核的实现，将增加预算的透明度，防止多头申请，重复预算。按分管部门、分管业务授权审批，也保证了数据的一致性。

2、预算单位基础数据库及预算定额管理系统：建立和维护一级预算部门及下属预算单位的基础资料库，包括人员结构和办公用房、机动车辆、办公设备等资产情况。利用基础资料库和相关数据，分类型、分档次测算预算单位定额标准，建立和维护定额标准库和其它构成预算编制的基础性资料数据库以及相应的数据链管理系统，实现基本支出预算审核有理有据，公平合理。

3、项目申报和项目库管理系统：各部门可以利用项目申报系统，通过网络向财政部申报项目，包括项目概要、可行性报告、投资构成、资金来源、实施方案等，并且根据项目的轻重缓急进入财政部项目数据库排序。财政部通过预算网络，查询和分析预算单位申报的项目，通过项目审核系统对项目库的项目分析研究，动态管理审批过程。对各部门申报的项目进行滚动排序管理，为部门预算编制和审核提供充分的资料。

4、财政收入测算系统：建立历年财政收入数据库，收集各级财政收入数据，并进行分类整理，口径调整，建立统计分析模型，进行收入测算，测算结果用于编制财政预算概算。

5、地方预算管理和汇总系统：通过信息网络收集地方编制的预算数据，建立地方预算数据库，可分口径进行汇总，生成地方预算总表和分表。通过汇总系统同口径汇总中央预算和地方预算，形成全国预算汇总表和分项统计表。

6、预算日记帐管理系统：建立预算指标明细账，完整记录预算控制数和批复的年初预算数据。在预算执行过程中，根据预算指标调整文件，记录每一项预算调整全过程的相关信息，追踪每一项预算指标的执行和变动情况，可查询和恢复任一时间点的预算指标，并可与总支出分类帐进行核对。该系统还将具有指标的冻结、恢复和回收等功能。

（二）国库支付管理系统

该系统是GFMIS系统的核心部分。包括资金计划审核控制系统、支付管理系统、采购定单系统、总分类帐系统和预算执行报告分析系统，并实现与现金管理、预算管理、收入管理、国债管理、政府采购、宏观经济预测等系统的数据共享。

1、资金计划审核控制系统(国外称预算授权管理系统)：对系统中为各预算单位下达的预算授权数进行管理，并作为支付过程的控制依据。审核预算单位分月用款计划，管理预算单位直接支付指标余额、授权支付零余额账户

和小额现金账户余额，计划指标可细化到基层预算单位的预算科目、预算项目，据此产生授权支付范围内的零余额账户和小额现金账户额度，下达到代理银行指定账户，作为银行受理预算单位支出的控制依据。隔日监控预算单位授权支付申请情况和代理银行划款情况，控制预算单位按额度合理用款。根据调整预算追加或收回授权额度，管理授权支付旬、月报。

2、支付管理系统：该系统依据预算指标全面管理用款计划、用款申请及支付。利用系统的标准流程强化预算执行的规范化。计划按指标制订，用款按计划支付。可通过该系统随时掌握支付进度和未来库款需求情况，方便资金运作。受理预算单位支付申请，经过审核生成支付令，实时监控银行付款情况，并根据银行回单自动做销号处理。一般性支付依据预算指标和用款计划进行支付控制；对于大中型工程项目和合同采购型支付，通过采购申请管理，审核预算指标，生成采购订单，做出资金承诺。支付时按采购合同订单信息与供应商发票信息自动匹配并产生支付令，对支付过程进行全程控制和跟踪（包括对分期付款合同分期支付的自动匹配与控制），并实现支付过程的基本自动化。

3、总分类账和预算执行报告分析系统：该系统是国库单一账户的核心。它包括总分类账、日记账、支票管理、支付中心前台报账处理系统、财务报告分析打印系统等。既可以记录和管理工资、政府采购等直接支付的支出，又可记录和管理授权支付的支出。该系统可分解列出每个部门、每个预算单位的明细账目，可生成国库执行的日报、月报、年报。总分类账系统将完整记录国库单一账户支付的每一笔资金的详细信息，真正实现一级财政一本帐管理。

（三）现金管理系统

该系统对国库现金账进行实时管理，并实现与国库支付管理、收入管理、国债管理、政府采购等系统的数据共享。

主要功能包括与人民银行国库局和与商业银行连接的支付对帐系统、现金流预测系统，可实现按现金流总体控制支付授权。

（四）工资发放系统

该系统管理财政供养人员的基本信息、工资结构，通过国库单一账户管理和发放每个人的工资。通过系统的内部控制机制和财政、人事部门、编制机构的三方核对，有效防止个人工资虚增冒领的现象。具备工资调整测算功能，具有与银行的接口，能够通过代理银行直接将工资发放到个人帐户。该系统还将拓展用于住房补贴、住房公积金、个人医疗费的直接支付，并提供对外个人工资信息的网上授权查询功能。

（五）收入管理系统

主要管理预算内收入和预算外

非税收入，并实现与预算编制、国库支付管理、现金管理、宏观经济预测等系统的数据共享。该系统的预算内收入系统将与税务、海关连接，具有退税管理功能。

预算外非税收入系统是执行收支两条线，实现综合预算的关键，也是收入管理系统的主体部分。依托财政和银行的计算机网络，按票款分离原则建立收费项目管理、专用收款票据管理、执收单位开票记账管理、银行代收代缴管理等系统。收集并记录银行的每一笔收款信息，实现代理银行、执收单位与财政三方网上对帐，既防止乱收费又保证缴款人的每一笔缴费及时进入财政专户。

（六）国债管理系统

提供对国债发行计划、国债发行及清偿管理、国债风险评估、国债经济效益分析等功能，并实现与预算管理、国库支付管理、现金管理、宏观经济预测等系统的数据共享。该系统包括四个子系统：

1、国债发行计划系统：对国债发行计划的编制、审核、审批进行管理，并对历年来国债的发行计划、发行数和清偿数进行管理。

2、国债发行及清偿管理：对国债发行和清偿的时间、进度、代理单位、回款(支付)情况等进行管理，并对发行和清偿过程中的有关手续进行管理。

3、国债风险评估：根据历年国债发行数、清偿数、当前国债发行数、外债情况、宏观经济景气、国内金融指标、宏观经济指标等数据，采用金融风险分析方法，对国债发行风险进行分析评估。

4、国债经济效益分析系统：本系统根据相应的国债发行数据和同期金融指标，对国债发行的经济效益进行分析和估计。

（七）政府采购管理系统

以网络化和电子商务的先进技术手段支持政府采购业务流程，并实现与预算管理中的政府采购预算、国库支付中的采购订单相连结，与固定资产管理等系统实现数据共享。政府采购管理系统的核心由四部分组成：

1、采购项目管理：对需要进行政府采购的项目进行管理，包括项目信息、采购信息、规格要求等。对于分期进行采购的项目，能够管理采购进度及采购完成情况。对每一个项目，都全面记录当前采购的进展情况及完成的采购额。对于完成采购的项目，记入相应的固定资产总分类账，作为固定资产进行管理。

2、政府采购信息发布系统：对于需要公开招标的部分，通过该系统能够将招投标信息发布到相应的政府采购信息公告网站，使相关单位可在网上查询采购物品和劳务的有关情况。可在网上发布政府采购有关政策、法规及采购成功案例，开辟供应商园地，供应商可在网上自主发布主要产品相关信息及货物供应链，方便采购单位网上询价，选择供

应商。

3、政府采购订单管理系统：对政府采购支付过程中需要的各种文档资料进行管理，包括采购申请、合同文档资料、验收报告、生成支付申请等。与预算编审系统实现数据共享，为跨年度采购预算提供审核依据。管理一揽子采购协议相关的分期付款情况，完整记录采购订单已付资金和待付资金。

4、政府采购审计监督系统：对政府采购过程中各个环节进行审计，保证政府采购的公平、公正、公开，并把审计数据集成到审计数据库中。

（八）固定资产管理系统

建立固定资产总分类账，支持固定资产添置、折旧、重估、报废等管理工作，实时更新维护固定资产数据库，并实现与国库总分类账、政府采购等系统的数据共享。

（九）宏观经济预测系统

该系统以财政数据库的数据为基础，综合国内外宏观经济数据，建立财政收支分析预测模型、财政监测预警模型、政策分析模型、宏观经济预测模型、宏观经济景气与监测模型，科学、全面地掌握宏观经济和财政收支增减因素，合理控制债务规模，为政府财政预算编制、财政支出管理、财政政策调整提供辅助决策依据。

（十）与其它部门连结的接口系统

GFMIS系统需要与税务、海关、人民银行国库、代理商业银行、银行清算系统进行信息交换和业务连结，需要与计委、经贸委、社保、卫生、民政、统计等综合经济部门和管理部门相连结，通过对外接口向国务院、人大财经委、各综合经济部门提供相关信息。

（十一）标准代码库系统

以国家标准为基础，根据各业务系统和数据库的建立需求，建立GFMIS系统全国统一的标准代码库。

覆盖全国各个层次财政管理的信息网络系统（见图3 GFMIS网络结构图）

信息网络系统的建设目标是：建设覆盖全国各级政府财政管理部门和财政资金使用部门的政府财政管理信息网络（GFMISNet）。它包括建设连接财政部网络中心和各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局）网络中心的一级骨干网，连接省级财政网络中心和各市（地）级财政网络中心的二级骨干网，连接市（地）级财政网络中心和县级的三级骨干网；建设覆盖全部中央各部门的中央财政管理信息网络（图4），它连接各部门财务司和部门所属的主要预算单位（包括京内外）、具有国家财政收入职能的部门，人民银行国库局、承担支付代理和非税收入代理的商业银行及驻各省的国库支付中心分支机构；分层建设省、市（地）级，覆盖相应财政管理层次的本级财政信息网络（图5），本级财政信息网络连接全部本级预算单位（包括本辖区内外）、具有本级财政收入职

能的部门，人民银行国库分支机构、承担支付代理和非税收入代理的商业银行和驻各地的国库支付中心分支机构；按照高可靠性的业务需求建设中央和各级财政管理信息系统的网络中心和备份中心；建设政府财政管理信息系统的安全体系。

（一）网络通信平台

政府财政管理信息系统（GFMIS）的网络通信平台（GFMISNet）是连接全国各级财政部门、预算单位、国库支付分支机构、人民银行各级国库、支付代理和非税收入代理商业银行和分支机构以及各相关职能部门的大型网络系统，是政府财政管理信息系统的运行基础，支撑着各级财政部门以部门预算编制和国库集中收付为核心的主体财政业务应用,是覆盖全国的国库集中收付的通信和支付网络，同时也为各级财政部门的内部管理和办公自动化服务。

GFMIS系统的网络通信平台（GFMISNet）采用三级纵横网络结构，TCP/IP网络协议体系结构，Intranet运行模式。

纵向三级结构是：财政部网络中心到各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）网络中心的一级纵向骨干网；省级财政网络中心到各市（地）级财政局网络中心的二级纵向骨干网；市（地）级财政网络中心到县级的三级纵向骨干网。

横向三级结构是：一级骨干网横向连接中央各部门的财务司和部门所属的主要预算单位、具有国家财政收入职能的部门、人民银行国库局和承担支付代理和非税收入代理的商业银行。二级骨干网横向连接省级财政相应管理层次的部门、收入职能部门、人民银行国库省级分库和承担支付代理和非税收入代理的商业银行分行。三级骨干网横向连接市（地）本级预算单位、收入职能部门，人民银行市（地）级国库分库、承担支付代理和非税收入代理的商业银行分支机构。

按照财政业务管理流向的特点，并考虑与现行行政管理体制相适应并有利于网络建设和管理的需要，GFMISNet采用层次式的树状网络拓扑结构：纵向主要由各级财政部门按垂直的上下级模式连接成为广域骨干网；横向以各级财政部门为中心向同级的各预算单位、国库、银行、税收等相关职能部门辐射联接，建成该级次的城域接入网。

网络建设将立足国内现有的电信和广电的线路资源，不建专线。

（二）计算机系统硬件和操作系统软件平台

GFMIS计算机系统的配置原则是：对以部门预算编制和国库集中收付为核心的财政主体业务系统，采用集中化的数据处理中心运行模式，即在各省财政厅（局）和有条件的骨干城市设立相对集中的数据处理中心，其周边市（地）的数据处理服务器以托管方式相对集中运行管理，周边市（地）通

过GFMISNet使用托管在数据处理中心的服务器和资源，这一模式既有利于核心业务系统的统一建设，又有利于系统的集中维护和节省投资。按照GFMIS系统安全可靠性的要求和国库集中收付业务工作不能间断的需求，各省市要按照集中化的原则建立数据备份中心和灾难恢复系统。集中化数据处理中心的计算机硬件和操作系统必须按统一技术标准配置。

（三）数据库平台

为保证财政核心业务应用系统的统一，各级GFMIS系统采用统一的数据库平台。财政核心业务应用系统采用财政部制定的统一编码体系，应用软件开发采用统一数据字典。 GFMIS系统核心应用的建设方向是采用严格的三层体系结构，即数据库服务器、应用服务器(含业务中间件)、客户机(浏览器)。GFMIS系统的核心软件部分，全国统一开发、统一配置。

（四）安全体系

GFMIS的安全体系主要包括认证中心、加密体系和安全管理体系。安全标准应达到银行业计算机系统的安全标准。各级GFMIS系统建设将按统一的安全体系和安全标准组织实施，安全产品由财政部统一选型确定。

二、目前“金财工程”取得的进展

近两年来，随着部门预算编制改革、工资集中统一发放、国库集中收付制度和收支两条线等项改革的实施，按照重点突破、摸索经验、从核心部分做起、稳步推进的指导思想，在中央财政和地方财政已开发建立了一些试点应用系统。

（一）部门预算编制系统的推广已取得较大进展

中央财政的部门预算编制系统已运行三年，实现预算编制从基本预算单位使用专用软件编报预算、主管部门审核、财政部主管司审核、财政部预算司审核、标准定额测算、项目管理、预算批复全过程的信息化。目前中央级部门预算编制信息管理系统支撑了166个部门，近万户基层单位的预算编报和逐级汇总。预算编制的规范化和细化程度逐年提高。2000年在部分省市建立了部门预算编制试点信息系统，2001年大部分省市省本级的预算编制实现了信息化，2002年各省省本级将全面推开。

（二）工资集中统发系统已在大部分省市推广应用

2000年国务院下发解决工资拖欠问题通知后，财政部开发了适应各级公务员和行政事业单位工资集中统一发放的专用软件系统。目前，中央级公务员工资集中统一发放系统已稳定运行一年。绝大部分省级财政实现了工资集中统发。黑龙江省已实现省、市、县三级财政行政事业单位的工资集中统发，近百万人的工资全部进入计算机系统发放和管理，既解决了工资拖欠问题，又抑制了吃空额的漏洞。据估计，全国4600万行政事业人员中，大部分公务员进入了工资

统发系统，事业人员只是少部分。

（三）国库集中支付信息系统开发及运行试点取得进展

国库集中支付信息系统是整个金财工程的核心部分。目前在各级财政的试点系统都已取得进展。

1、中央级财政集中支付试点取得成功。2001年已按《财政国库管理制度改革试点方案》完成了中央六部门的集中支付试点信息系统的开发和试点运行。

2、省级财政集中支付试点。2001年为安徽省和四川省省本级的国库管理制度改革试点开发并运行了规范的省级集中支付试点信息系统。

3、市（地）级财政集中支付试点系统已在浙江省金华市、四川省眉山市运行一年。

4、县级财政集中支付试点系统已在湖北省荆州市沙市区开发并运行了一年。

5、乡级财政在探索采用会计集中核算模式进行财务统管方面，出现了南海县西樵区等成功的典型。这种系统的特点是简单、易于在乡级财政使用推广。

（四）非税收入管理系统试点在四川省取得良好效果

该系统在全省统一印制非税收费票据的基础上，实现了收款票据的信息网络化管理。收款单位开票自动计帐、银行代收后将全部信息传送到省财政厅信息中心进行分类管理、部门和执收单位与财政网上对帐。执收单位或缴款人通过银行缴纳的每一笔非税收入，都处在财政计算机网络的有效监控之下，有效地防止了占压、挪用财政性资金和私设小金库的违法违纪现象。该系统对每一项收费都设定了收费标准（执收单位无权修改收费标准），也有效地制止了乱收费现象。目前四川省89个省级部门及644个下属非税收入执收单位实现了网络化管理。2001年，四川省省本级采用非税收入系统共收资金49亿元，比2000年财政预算外收入增收300%，效果非常显著。

（五）网络基础设施建设已经起步

财政系统的网络建设起步较晚，但有利于高起点设计和集中统一，避免低水平重复建设。自2000年起在五个省市开始实施省、市、县三级局域网和广域网建设试点。目前近一半的省市正在制定网络建设规划。财政部网络中心的建设也在规划当中。财政部到中央各部门财务司、各省市财政厅、驻各省专员办的广域网连结正在组织实施。

三、“金财工程”的总体规划

为使“金财工程”的建设规范有序地实施，借鉴金税和金关工程的经验，“金财工程”的系统建设将遵循五统一的指导思想，即“统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台和统一组织实施”。依据上述指导思想，业务应用系统建设和网络建设均遵循集中统一、上下一致的原则；为保证系统的高起点、高可靠性和高可用性，必须坚持审慎论

证、精心设计的原则；为积累经验，少走弯路，采取试点先行、稳步推进的原则；政府财政管理信息系统要服务于各级政府的财政管理工作，适应政府财政管理改革的需要，必须坚持促进改革、切合实际的原则；系统的设计和建设应该始终贯彻提高效率、方便使用的原则；政府财政管理信息系统对安全保密具有很高的要求，必须坚持安全可靠的原则。

政府财政管理信息系统覆盖面广、业务流程复杂，又需要银行级的安全可靠性，是一个十分复杂的大系统工程，需要采取标准先行的科学实施策略，为此将制定三大主要技术标准，即“政府财政管理信息系统网络建设技术标准”、“政府财政管理信息系统安全技术标准”、“政府财政管理信息系统应用技术标准”，以确保“金财工程”的统一组织实施。

（一） 中央财政的系统建设规划

“十五”期间完成中央级“金财工程”系统建设。

1、系统建设模式

中央财政的GFMIS系统将以财政部主网络系统为中心，连结到166个部门的财务司，网络结构见图4（中央财政网络结构图），并为各部门建立GFMIS的分系统。按各部门情况分三种模式建立。

向下垂直管理和下属单位层次多的部门，依托本部门的信息网络建立本部门的部门预算编制管理和预算执行系统。系统功能包括：预算管理、定额管理、项目管理、用款计划管理、支付申请管理、工资发放管理、采购定单管理、固定资产管理、差旅费管理等子系统。该系统具有向下进行多层次管理的功能。这类部门的信息系统规模相当于省级系统规模。这一系统的建立将带来这些部门传统管理模式和观念的转变。

预算资金量较大和管理项目多的部门，建立部门预算编制管理和预算执行系统。系统功能包括：预算管理、定额管理、项目管理、用款计划管理、支付申请管理、采购定单管理、固定资产管理等子系统。这类部门的信息系统重点在管理项目，相当于中等系统规模。

预算资金量较少管理层简单的部门，建立小型预算编制管理和预算执行系统。

2、建设目标

以部门预算网络化管理和国库单一帐户集中收付为核心管理运行模式，建立中央财政的GFMIS系统。

以财政部预算司为中心，建成部门预算管理系统，通过信息网络管理166个中央部门及下属单位的部门预算编制、预算审核、预算批复和预算调整。

以财政部国库司为中心，以驻各省市专员办为分中心建成覆盖全国的支付信息网络，实现绝大部分财政资金（包括对地方的转移支付）进入集中支付。

建成以财政部国库司为中心，依托财政专网和商业银行网络的非税收入管

理网络，实现非税收入的票款分离和及时缴库。

建成政府采购信息网络，实现政府采购项目的直接支付。

建成中央级工资统一发放系统，实现中央级行政事业单位工资的银行统发。

探索建立国库现金管理和债务管理的运行模式。

配合差旅费改革，开发公务员出差使用透支信用卡（每天可透支与出差标准相当的费用）支付差旅费的“公务员差旅费集中支付系统”。开发信用卡“零星采购集中支付系统”。

（二）省级地方财政系统建设规划

“十五”期间完成省级“金财工程”系统建设。

1、系统建设模式

省级财政的GFMIS系统将以省财政厅和省级网络系统为中心，连结到省属各部门的财务处，网络结构见图5（省级财政网络结构图），各部门建立GFMIS的分系统。按各部门情况分两种模式建立。

下属单位层次多和向下垂直管理的部门，依托本部门的信息网络建立本部门的部门预算编制管理和预算执行系统。系统功能包括：预算管理、定额管理、项目管理、用款计划管理、支付申请管理、工资发放管理、采购定单管理、固定资产管理、差旅费管理等子系统。这类部门的信息系统规模相当于市（地）级系统规模。

管理层次少的部门，建立小型预算编制管理和预算执行系统。

2、建设目标

各省市建成以部门预算网络化管理和国库单一帐户集中收付为管理运行模式的GFMIS系统。

以财政厅预算处为中心，建成部门预算管理系统，通过信息网络管理省级部门及下属单位的部门预算编制、预算审核、预算批复和预算调整。

以财政厅国库处为中心，依托各市（地）局为分中心建成覆盖全省的支付信息网络，实现绝大部分财政资金进入集中支付。

建成以财政厅国库处为中心，依托省级财政专网和省内商业银行网络的非税收入管理网络，实现非税收入的票款分离和及时缴库。

建成政府采购信息网络，实现政府采购项目的直接支付。

建成覆盖全省的工资统一发放系统，实现省级行政事业单位工资的银行统发。

在部分省市探索建立国库现金管理和债务管理的运行模式。

（三）市级地方财政系统建设规划

“十五”期间大部分市级财政建成以部门预算管理和国库单一账户集中收付为管理运行模式的GFMIS系统。实现细化预算的网络化管理和绝大部分财政资金进入集中支付。

（四）县级地方财政系统建设规划

县级地方财政系统建设可采取两种模式。地方财力较好的县可建立以部门预算和国库单一帐户集中收付为管理运行模式的GFMIS系统。地方财力较弱的县可采取会计集中核算模式。系统配置为基于PC

服务器档次的小型系统。“十五”期间一半以上的县完成GFMIS系统建设。

（五）乡级财政系统建设规划

乡级财政可采取会计集中核算模式。系统配置基于PC服务器档次的小型系统。“十五”期间一半以上的乡财政完成GFMIS系统建设。

四、组织与实施

根据“金财工程”集中统一的建设原则和系统建设及运行维护的特点，需要建立强有力的管理体制，主要包括组织领导、实施策略、实施步骤、监督机制四个部分。

（一） 组织领导

为建设和管理政府财政管理信息系统，成立财政部“金财工程”领导小组和工作小组，组建网络管理中心。各省市成立相应的机构。

1、领导小组。金财工程领导小组由财政部楼继伟常务副部长任组长，成员由国库司、预算司、有关业务司局和信息网络中心领导组成，是项目的领导机构。其职责是：负责金财工程建设规划、技术方案、项目投资、实施计划、项目管理等问题的最终决策，负责系统建设的组织实施中重大问题的协调等。

2、工作小组。工作小组在领导小组的领导下，负责工程实施的决策、协调和日常管理工作，制定详细的工作计划和各种管理规范，管理中央本级“政府财政管理信息系统”的建设和指导地方各级“政府财政管理信息系统”建设。具体任务是：负责编制项目可行性研究报告（这一步已完成）、项目设计书，制订工程实施方案和实施计划，制定财政信息管理基础编码体系，制定信息流程标准规范，编制项目预算，承担工程进程管理、质量管理、资金管理、文档管理、设备采购和招标管理，负责工程的组织实施、测试和验收，承担领导小组交办的其他事项。

3、网络管理中心。网络管理中心的工作由财政部信息网络中心承担。其主要职责是：承担中央级政府财政管理信息系统的运行维护工作，制订信息系统运行和维护的相关规章制度，指导地方各级政府财政管理信息系统网络管理中心的工作。

各省级财政管理部门成立对应工作机构，并在中央相应机构的指导下工作；省以下的财政部门根据实际情况成立机构并完成相关工作。

（二）实施策略

1、成立“金财工程”专家咨询组。聘请国务院信息化工作办公室、金关、金税、金卡、金盾工程、国家信息中心、统计局等综合经济部门、科研院所的专家对“金财工程”的总体设计和技术路线提供咨询。

2、做好中外经验交流和技术交流，保证系统的高起点设计。

3、借鉴金融系统的开发经验，建立“金财工程”软件开发中心。鉴于政府财政管理信息系统事关国家权力机关的运转，其核心系统必须立足自主开

发，外围应用系统采取招标开发方式。

在十大应用系统开发中，按照突出重点，分步实施的原则，优先保证部门预算编制审核系统、国库支付系统、非税收入系统、工资统一发放系统和政府采购系统的开发、建设和运行。

4、制定信息技术标准，建立工程实施规范

制定以下信息和技术标准，主要有：财政业务系统标准代码体系、财政系统内部局域网域名命名标准、财政系统广域网域名命名标准、财政系统局域网IP地址命名标准、财政系统广域网IP地址命名标准。

设计开发规范。包括设计开发过程涉及的全部标准规范，主要有：业务流程设计规范、软件设计规范、数据库设计规范、用户界面设计规范、用户分类授权机制设计规范、程序异常出口统一处理规范。

软件开发规范。包括流程、测试、文档等方面的规范。

系统验收测试规范。主要有：应用测试规范、系统测试规范、安全测试规范。

建立项目采购管理办法。遵循政府采购的规定，根据工程建设不同项目的特点，分别采用公开招标和定向招标等不同办法，规定项目采购的原则与程序，规定从标书制定、审核、招标、评标与审批、合同谈判与签署、设备到货与验收、安装和售后服务等各个环节的管理要求和监督机制。

5、制定各项安全技术标准和管理制度

政府财政管理信息系统安全技术标准将根据GFMIS系统各个业务系统和各级网络系统的性质，在物理实体、网络通信、系统、应用四个层次，保护、检测、响应、恢复四个方面，通过信息保障技术和规章制度，建立可靠有效的信息保障体系。

依据安全保密要求的等级，确定主系统、备份系统、灾难恢复系统和传输加密等方面的技术标准。

建立符合国家安全主管部门要求的CA用户身份认证体系和密码体系。对最终用户的识别采用CA、密码和网络识别，防止非授权用户进入系统。

GFMIS系统总体设计采用INTRANET模式，与人民银行国库、银行间清算网、商业银行、税务、海关、审计和综合经济部门的联网均采用通过隔离区进行联接。

建立全网统一符合国家规定的安全检测机制，实现对网络系统的自动入侵检测、安全漏洞检测和分析。

全网建立高强度网络防病毒体系，实时监控病毒。

制定并建立完善的安全管理制度。

（三）实施步骤

2000年完成政府财政管理信息系统初步框架设计。

2001年完成小范围政府财政管理信息系统试点。

2002年扩大试点，完成政府财政管理信息系统的详细设计。

2003-2005年完成中央本级政府财政管理信息系统建设，完成省级政府财政管理信息系统建设，完成大部

分市（地）级政府财政管理信息系统建设。

2008年完成全国各级政府财政管理信息系统建设。

（四）监督机制

政府财政管理信息系统是一个全国性的重大项目，需要建立严格的监督机制，主要通过项目审计和内部监督实现。

五、需要协同解决的问题

（一）“金财工程”系统建设需要建立新的预算科目体系。

（二）“金财工程”系统建设需要银行清算系统的联接与配合。

（三）建议国务院加快建立财政与计委、税务、海关、社保、卫生、经贸、统计等综合经济部门的联网和信息交换与共享。

（四）“金财工程”的核心应用是建立覆盖全国的财政资金支付系统和支付网络，它需要高可靠性和高安全性，也是金财工程投资的主体部分。从各国财政资金支付系统的建设模式看，都是只建一套支付系统和支付网络，覆盖全部财政资金的支付。例如社会保障部门只按规定时间将养老金等详细支付信息送入财政的资金支付系统，由财政资金支付系统将养老金等直接支付到个人账户。采用这种模式各部门只要建立相关的信息系统，不必投资建立资金支付系统。目前，社保、卫生、民政等部门的管理信息系统建设中也涉及财政资金支付，建议统一协调，建立一套财政资金支付系统，避免重复建设。