第五章 抽象行政行为

[学时设计]

3学时。

[教学方式]

课堂讲授。

[教学目标]

在行政行为的分类中，最有有价值的一种分类可谓抽象行政行为与具体行政行为的分类，这种分类在行政法学理论和司法实践中都具有十分重要的意义。本章专门介绍抽象行政行为，即行政机关制定全部规范性文件活动的有关理论与实践问题，因此，本章的教学应使学生重点掌握行政立法含义与特征、行政立法的性质、行政立法的体制权限、行政立法的原则、行政立法的法律规范效力，掌握抽象行政行为的含义与特征、行政立法的程序、其他抽象行政行为的含义与特征及效力，学会应用本章基本理论和具体法律规范，解决具体事例的法律应用问题。

[教学基本内容]

第一节抽象行政行为概述

一、抽象行政行为的含义

抽象行政行为是指国家行政主体针对不特定对象制定和发布能反复适用的、具有普遍约束力的规范性文件的行为。

抽象行政行为是一种行为。具有普遍约束力的行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定和命令是这种行为的结果，二者不可以等同。

二、抽象行政行为的特征

1．抽象行政行为是针对不特定对象作出的；

2．抽象行政行为的结果——行政法规、行政规章和具有普遍约束力的决定命令作为一种行为规范对同类对象可以多次适用并产生效力；

3．抽象行政行为是制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。

三、抽象行政行为的分类

1．国家行政机关的行政立法行为，即国家行政机关制定和发布行政法规和行政规章的行为。

2．国家行政机关的其他抽象行政行为，即除制定行政法规和行政规章以外的国家各级人民政府及其组成部门制定能够反复适用的、具有普遍约束力的一般规范性文件的行为。

第二节行政立法行为

一、行政立法的含义与特征

（一）行政立法的含义。行政立法是指特定的国家行政机关依照法定权限和程序，制定和发布行政法规和行政规章的活动。

（二）行政立法的特征。

行政立法具有行政和立法的双重属性。

本质上，行政立法仍然是一种行政行为，是一种抽象行政行为。这由行政立法的立法主体、立法内容、立法目的所决定。

形式上，行政立法具有立法性。这由行政立法的功能、立法的效力、立法程序所决定。

二、行政立法体制

行政立法体制是指国家行政立法机关的结构体系及其立法权限的划分。

（一）行政立法体系。行政立法机关的结构体系是指具有行政立法权的行政机关进行立法而共同构成的联系紧密、层级分明的系统。

1．我国行政立法体系的地位。

我国行政立法体系是整个国家立法体系中的一个重要的不可缺少的组成部分。我国现行的国家立法体系，可以分为权力机关立法系统、行政机关立法系统和军事机关立法系统。各立法系统的立法都是多级立法。

2．我国的行政立法体系。

我国的行政立法体系可以分为中央行政立法和地方行政立法。不同行政立法机关制定不同的法律规范，其相互关系是：

在内容上，每一低层级行政立法机关制定的法律规范都要根据上级行政立法机关和本级以上的权力机关制定的法律规范，并不得与之抵触，法律效力也较之低。

在程序上，行政立法制定的法律规范要报上一级行政机关和权力机关备案，接受备案的机关对之有审查权。

在适用上，上级行政机关和本级或上级权力机关有权改变或者撤销符合法定情形的行政法律规范。

（二）行政立法权限

行政立法权限主要解决两个问题：一是行政机关立法系统内各立法主体立法权的界限及范围；二是行政机关立法权与权力机关立法权的界限及范围，这主要是全国人大与国务院的立法权限。对此我国《立法法》明确规定了行政立法权限法定的立法基本原则，各行政立法机关的立法权限范围必须遵守《立法法》的规定。

三、行政立法的原则

《立法法》对我国行政立法的原则作了明确规定。包括：（一）遵循宪法的基本原则；（二）行政立法权限法定原则；（三）行政立法程序法定原则；（四）维护社会主义法制统一原则；（五）民主立法原则；（六）科学立法原则。

四、行政立法的程序

行政立法程序是指国家行政机关依照法定权限制定、修改和废止行政法规和行政规章所应当遵循的步骤、方式和顺序。

2000年颁布实施的《立法法》对行政法规制定程序做了“粗线条”规定，2001年11月国务院同时颁布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，2001年12月国务院颁布了《法规规章备案条例》，这三部条例同时于2002年1月1日起施行。其颁布与实施，完善了我国行政立法的程序制度。具体包括：（一）立项与编制年度立法工作计划、年度规章制定工作计划；（二）起草；（三）审查；（四）决定和公布；（五）解释；（六）备案。

五、行政立法的法律规范效力

（一）行政立法的法律规范的形式

我国行政立法所制定的法律规范文件依法有三种：行政法规、行政规章、行政解释。

（二）行政立法的法律规范效力

1．行政立法的法律规范在法律体系中的位阶地位。

法律体系中上下位法的位阶与其制定机关的地位相适应，但规章与地方性法规之间，由于立法主体的多样性，其位阶地位较为复杂，对此《立法法》具体规定为：（1）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

（2）各种规章相互之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

（3）各种规章相互之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

（4）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。

（5）同一机关制定的新的一般规定与旧的特殊规定不一致时，由制定机关裁决。

2．行政立法的法律规范效力范围。

（1）地域效力。行政法规、规章的地域效力与其制定主体的职权范围相适应，但如果行政法规、规章特别规定了适用范围，那么，它的效力仅限于特别规定的地域。

（2）人的效力。行政法规、规章对在中国境内的所有公民、法人、其他组织均适用，但法律、法规有特别规定的除外。

（3）空间效力。行政法规、规章应当自公布之日起30日后生效，但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规、规章施行的，可以自公布之日起生效。行政法规、规章不溯及既往，“但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

第二节其他抽象行政行为

一、其他抽象行政行为的含义与特征

（一）其他抽象行政行为的含义

其他抽象行政行为是指国家行政主体制定除行政法规、规章之外的具有普遍约束力的其他行政规范性文件的行为。

（二）其他抽象行政行为的特征

1．法律规范的内容是其他抽象行政行为的基础，其他抽象行政行为设定的行为规范必