浅谈中国养老保险隐性债务问题

浅谈中国养老保险隐性债务问题

纵观世界，由于收入增加和医疗技术的进步，人均寿命越来越长，而家庭中孩子人数越来越少，这就使许多国家的老年人口赡养率不断提高。老年人的收入保障是一个全球性的问题，当人们进入

老年退出劳动领域，其养老需求主要通过以下几种方式得到保障：要么是个人工作期间的积蓄，要

么是家庭其他成员的赡养，要么是依靠社会养老保障体系。

中国在进入21世纪以来，日益严峻的老龄化问题使养老保险制度改革成为全国人民关注的焦点。从1997年开始，就由完全的现收现付养老保险制度向社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式转轨。时至今日，我国养老保险制度改革虽然取得了可喜的成绩，但也暴露出一些深层次的问题。在这些问题中，我认为最严重的便是养老保险隐性债务问题。具体表现在：

（一）个人账户“空帐”问题严重。截止到2005年底，我国养老保险个人账户“空账”规模已经达到8000多亿元。个人账户如果不做实，那么我国养老保险制度在事实上还是现收现付制，“统账结合”模式的改革也注定会以失败告终。从国家政策来看，我国政府一直强调做实个人账户，但收效

甚微。

（二）我国养老保险统筹层次偏低已经带来了一系列严重的经济社会问题。第一，养老保险基金抗

风险能力不足。第二，养老保险关系跨统筹地区转续难。第三，各地区间、行业间养老保险负担不均，加剧了经济发展和收入分配的不平衡。

（三）养老保险基金投资回报率低。目前，我国养老保险基金的投资渠道主要是购买国债和存入银行，这样所获得的投资回报率极低。在通货膨胀高的年份，甚至为负投资回报率。养老保险基金若

不能获得合适的投资回报率，那么就失去了做实个人账户的意义，“统账结合”的部分积累制也发挥不了作用。

就这些问题，我想提出自己的两个观点：第一，政府不要过分依赖扩面“新人”的缴费来解决“老人”和“中间人”的隐性债务。短期内养老保险参保人数的迅速增加会大大缓解社会统筹基金

的支付压力，减轻政府的财政负担，但是，扩面“新人”的缴费在本质上不能替代政府的偿债责任，他们在缴费的同时也积累了未来领取养老金的权益。如不提前制定对策，等“新人”开始退休，养

老保险的扩面潜力肯定越来越小，那时候如果爆发养老金支付危机，可能会对整个中国经济带来灾

难性后果。对于“新人”，要建立起其缴费和养老金收益的自平衡机制。第二，我认为我国政府有能力解决养老保险隐性债务问题。通过制度内调整，缩小隐性债务规模，制度外压缩财政“越位”支出、控制不合理支出，就足以填补“老人”和“中间人”的未来养老金收支缺口。另外，股权分置

改革的完成为我国利用变现国有资产的收入解决养老保险隐性债务提供了良好的机遇。政府应当有

信心主动解决好养老保险隐性债务问题。

如前文所述，要解决养老保险隐性债务问题通常可以从两方面考虑：

一方面，通过调整现行养老保险的制度规定以增加养老保险缴费或减少未来养老金的支出，此

之为制度内解决办法。可以通过：

（一）延长退休年龄。我国现行的法定退休年是20世纪50年代制定的。但随着医疗卫生水平

的不断提高和计划生育政策的实行，我国人口迅速由高出生率、高死亡率向低出生率、低死亡率转变。在这种背景下，继续坚持原来的退休政策显然不合时宜。从养老保险角度考虑，延长退休年龄

不仅可以增加养老保险缴费收入，减少养老保险支出，而且可以推迟养老金支付高峰期的到来。当然，在现今社会中，政府部门还需考虑到社会就业压力的窘境，所以迟迟没有作出修改。不过，从

人口经济学角度来看，随着人均预期寿命的增加，延长退休年龄是理所当然的事情，关键是延长退

休年龄的时机选择。

（二）降低养老金调整系数。①“老人”和“中间人”的养老金增长率等于工资增长率乘以养老金调整系数d（d=0.6）。为了减少“老人”和“中间人”的隐性债务规模以及改善社会统筹基金的收支情况，我认为可以在政策允许范围内，适当降低养老金调整系数d。若考虑养老金调整系数d分

别为0.5和0.4的两种情况，那么第一层次的隐性债务规模分别比调整前减少了3%和5%~6%左右。而调整后的第二层次隐性债务规模在工资增长率分别为8%、6%、4%的情况下，也比调整前分别减

①申曙光、彭浩然，《中国养老保险隐性债务问题研究》，中山大学出版社，2009年，P67~72.。

少了10%、8%、6%和18%、14%、11%左右。通过以上测算，可以发现，降低养老金调整系数可以有效的减少隐性债务规模，改善社会统筹基金的收支状况。

（三）综合方案。我们还可以将上述两种方案结合在一起考虑，形成综合方案，效果定会倍增。

另一方面，我国还需要考虑从制度外筹措资金来解决养老保险隐性债务问题。从前人的研究来看，国内外相关专家提出的制度外解决养老保险隐性债务的办法主要有以下几种：第一，扩大养老保险覆盖面；第二，发行认可债券或国债；第三，财政补偿；第四，国有股减持或转持；第五，运用税收手段融资；第六，发行福利彩票。

我想结合我国国情，对以上解决办法进行可行性分析。主要就两方谈谈：

（一）扩大养老保险覆盖面。由于未解决好养老保险制度的转轨成本问题，我国养老保险社会统筹基金在改革后不久就出现了收不抵支。针对这种情形，很多前辈提出通过扩大养老保险覆盖面来消化社会统筹基金赤字。我绝对认为这会有利于缓解我国现今的养老保险制度。毕竟，享受养老保障是每个公民的基本权利，而不应该是城镇人口、国有企业和集体企业职工的特权。扩大养老保险覆盖面是尊重公民的平等权利，顺应民心，势在必行的。但是，如果我们在很大程度上将扩大养老保险覆盖面看作是解决制度转轨时期隐性债务问题的手段，那就太过于片面了。首先，从养老保险制度和隐性债务的起源来看，我国现制度是“统账结合”模式，社会统筹部分实行的仍是现收现付制，依然存在隐性债务问题。其次，在旧制度下，大部分参保者的养老金权益凝结在国有资产里，所以承担我国养老保险制度转轨时期隐性债务问题的责任主体应该是国家，利用扩面“新人”的缴费来填补社会统筹基金的收支缺口有转移责任的嫌疑。再加上我国现行养老保险制度缴费率畸高，这也客观上造成了许多非公有制企业及“新人”不愿参加基本养老保险，加大了养老保险扩大覆盖面的基金征缴的难度。基于上述理由，扩大养老保险覆盖面的确是完善我国养老保险制度的一个重要方面，但更过的应该是从公平角度去考虑，而不应该被当做解决隐性债务的主要手段。

（二）财政补偿。如果政府可以通过调整财政支出结构解决养老保险隐性债务问题，则不需要首先考虑债务融资手段。无论从债权债务关系，还是从建设公共财产的角度来看，通过财政补偿来解决转轨时期的养老保险隐性债务问题的合理性是毋庸置疑的。从国际经验看，在解决养老保险制度转轨成本问题上，大部分国家的通行做法都是提高养老保险补助支出占财政支出的比重。通过调整财政支出结构，压缩政府“越位”支出和不合理支出，即使在最近几年，我国也完全有能力将财政支出的7%用于养老保险的补助支出。随着我国政府逐渐从许多经营性投资领域退出以及公共财政体制改革的完成、政府机构改革的深入，这个比例肯定还可以不断提高。接下来需要考虑的问题是中央财政和地方财政如何进行责任划分。这个问题是一个非常复杂而且重要的问题，不仅涉及中央和地方财政关系的处理，而且在目前我国养老保险统筹层次不高的现状下，还涉及不同地区之间的转移支付问题。我建议：首先，根据财权和事权相对应的原则，确定中央财政和地方财政各自的养老保险补助支出额；然后，将由地方财政负担的养老保险补助支出总额在各省进行分摊，分摊原则可以根据各省的财政收入状况，财政收入高的省份所负担的比例就高；最后，各省将各自承担的养老保险补助支出额上缴中央财政，由中央政府来统一进行转移支付。这样安排能够体现社会养老保险的互济性，有利于平衡地区的利益，促进社会经济的和谐发展。

综上所述，我国的养老保险制度改革已经进入了关键期，它不仅涉及亿万国民的切身利益，同时也关系到我国社会经济的健康和可持续发展。我们应当遵循“公平，正义，共享”的价值理念，统筹兼顾，循序渐进的推动养老保障制度的改革与完善。