浅谈土地管理制度改革

性侵 害 。 入行政 复议 与诉 讼 范 围中来 。 因政府 征用而使 其 财产权 ３ 、 地 位上 归 因于农 民组 织资源 的极 度缺 乏 。 尽 管 随 遭受损 害 的公 民、 法 人及其 他 组织 可先通 过行 政程 序解 着 改革 开 放 的深 入 进行 ，我 国农 民组 织 化程 度 不断 提 决 补偿争 议 。人 民法院审 理 时可 以使用 调解 ， 调解 不成 高， 但 就 总 体 水平 而 言 ， 并 没有 形 成真 正 意 义上 的农 民 的可以依法作出判决 。 自己的经 济组 织 。各种 合 作经 济 组织 在 为农 民提供 技 术、 信息 、 资金 和 产 品销 售 服务 等 方 面发 挥 的作 用也 十 ３ 、 确 立科 学的货 币补 偿标 准 应 当摒弃 当前 的按被 征 土地原 用途 进行 补偿 的 “ 产
承受其控制结果的一种农村产权制度安排。 这导致农 民 建立征地争议解决的司法诉讼程序。 对征用行为的 土地产权的保障程度偏低 ， 当政府或 国家以公共利益需 合 法性 存 在 疑 问引起 的纠 纷 ， 归 为行 政 复议 、 行 政诉 讼 要之名 征用 土地 时 ， 农 民 的土地 财产权 益往 往受 到集 体 及 国家赔 偿 的范 围。对 因补偿 问题 引起 的纠 纷 ， 也 应纳
权存在产权残缺 ，导致农民无法有效地保护其土地产 知情权 和参 与权 ， 改变现有 的先批 准 、 后 公告 的做法 。 权。 尽管我国农民在长期的历史文化传承中形成了极为 在补 偿方 面 ， 增 设与被 征地 农 民集体 和农 户 的征地 深厚的土地情结 ， 而且《 土地承包法》 等法律也对农民的 土 地 承包 经 营 权 给予 一 定 程度 的保 障 ， 然而， 农 村 土 地 集体所有制既不是一种共有的 、 合作的私人产权 ， 也不 是一种 纯粹 的 国家所有 权 ， 它是 由 国家控制 但 由集体 来 补偿安置协商程序 ， 即先由用地者与被补偿者协商补偿 标 准 ，征地补 偿方 案要与 每一 个被 征地农 户 直接见 面 ， 充 分协 商 ， 签 订补偿 安置协 议 。 如果达 不成协 议 ， 再 按照 法 律规定 的标 准强制 征收 。
一
１ 、 以 立 法的 方 式 明确界 定 “ 公 共利 益 ” 的概 念 和 范
释， 法律 也就形 同虚设 。因此 ， 笔者 建议 明确 界定 “ 公共 主 决策 程序 ，经 大家 讨论 无 异议 通 过后 才 能形 成 决议
利益” 的相应内涵。 参照国外有关国家成型的限定 ， 可考 由村 委会 执 行实 施 。 二是 坚 持依 法公 正 、 加强 监督 的原 虑逐 步将 土地 征用 限定在 以下 公共 利益 性用 地范 围 内 ： 则 。征 地补 偿 费分 配 方 案在 制定 过 程 中有 关 部 门应 加
， 因为其很 不适 应市场 经济 发展 的要求 。 对 于 分有 限， 普遍存在规模不大 、 覆盖面小 、 实力薄弱 、 管理 值 倍数 法 ” 制度 不健 全和稳 定性 较差 等缺 陷。 土地 征 收 的补偿 标 准 ， 除 了按 价 格补 偿外 ， 还要 考 虑 为 三、 土地制 度 改革的基 本思 路 失地农 民维持 今后 生活提 供额外 的经 济补偿 。
效办法。
ห้องสมุดไป่ตู้
性 认定 。 经 审查认定 属 于“ 为公共 利益 需要 ” 的建设项 目
用地 ， 政府可以依法行使国家土地征用权。土地征用合 法性审查认定材料应 当作为土地征用审查报批的必备 材料。 建立 被征 地者 的主动 参与 程序 。在程 序方 面 ， 强化
２ 、 制度 上 归咎 于承 包经营权 的产权 残缺 。 承包经 营 公告制度和听证制度 ， 保证农民在征地过程中有充分的
土地补偿费可按照与被征土地 同类地块土地的市 围 场价来确立新 的征地补偿标准， 即参照同类地块土地的 公共利益是法定的行使征地权的前提条件 ， 只有将 平均市 场价来 确定 被征 土地 的市场价 。 ４ 、 完善征 地补 偿 费及 土地 增值 收益分 配机 制 这一 法 定 条件 明确 化 、 具体化 ， 才 能将 为 公共 利 益 而实 施的征地与一般经营性用地严格区分 ， 有效防止集体土 在 制 定 补偿 分配 政 策 与方 案 时 ， 应遵 循 以下 原 则 ： 地 所有 权 的被侵 犯 。 法定 条件 应 当具 有 特 定性 和 唯一 是 坚 持村 民 自治 原 则 。征 地补 偿 如何 分 配应 严 格按 村 民委员会组织法》 规定的程序 ， 依 据重大村 务民 性， 否则 不 同阶层 的人 对 “ 公共 利益 ” 做 出各种 不 同的解 照《
问题 探 讨
而实际上 ，村级集体经济组织面对巨额土地补偿款 ， 投 场、 大坝等 ； （ ４ ） 特殊用地 ， 如监狱、 治安拘留所等； （ ５ ） 享受 资理财能力不高 ， 存在管理使用不善 ， 甚至个别村委会 、 特殊 优 惠政 策用 地 ， 如 经 济用 房建 设 用地 、 迁 移 户用 地 村干部挥霍浪费的现象 。 对于真正的利益损失主体农 民 等； （ ６ ） 公益及福利事业用地， 如学校 、 医院等 ； （ ７ ） 其他公 来说 ， 显然不公平 、 不合理。 认或法院裁定的公共利益用地。 二、 现 行土 地制度存 在 问题 的成 因分 析 ２ 、 通过 完善程 序设计 保 障被征 地 农 民的合 法权 益 建立土地征收合法性的认定程序。 在审查程序中增 缺性 的资源 ， 在市场经济下 ， 土地价值会 随着 土地数 加 征 占用途 审查 内容 ， 对是 否符合 “ 公 共利 益 ” 进行实 质
１ 、 动 机 上根 源 于 地 方政 府 的 利 益驱 动 。 土 地 是 稀
量的减少 而不断上升 。 对农村土地低征高卖能获得可 观的土地增值收益 。 土地增值收益历来 归地方政府所 有， 属 于 地 方 政 府 预 料 外 财 政 收 入 的重 要 来 源 ， 中 央 政 府 目前 还 未 找 到 解 决 地 方 财 政 收 入 来 源 的其 他 有