对公共政策属性与城乡规划职能转向的思考

对公共政策属性与城市规划职能转向的思考
摘要：城市规划是政府掌握的重要公共政策，它能高效地将经济社会发展的意图综合反映在空间环境建设上。

然而,在实际的规划操作过程中,公共政策属性更多地仍停留在理念层面。

针对这种情况, 需要我们从公共政策的视角思考规划编制存在的问题和改革的方向，探索按照公共政策范式进行规划编制的体制和办法，加强对城市规划转型带来的规划理念、方法手段的创新和工作重点的转移的研究。

关键词：城乡规划；公共政策；问题；对策
1 引言
近年来，关于城市规划的公共政策属性的讨论越来越热。

一方面是由于政府对于民生的关注愈加重视，对于落实科学发展观的要求更加明确；另一方面也是因为我们的规划工作逐渐趋向于单纯的“技术生产”和“技术管理”。

因此，这个时候对于城市规划的公共政策属性重要性的讨论无疑对我们修正自身的定位带来极大的帮助。

2对城市规划公共政策属性的认识
2.1 什么是公共政策
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。

2.2城市规划具有公共政策属性
18世纪的工业革命促进了城市迅速发展，也带来了一系列的社会、经济问题，包括城市无序扩张、居住条件恶劣、交通拥挤、环境
污染等等问题，并引发了大量的传染疾病。

1875年英国政府首先以“公共卫生法”为先河，通过一系列的法令来控制和解决城市中出现的问题；随后1906年，townplanning名词出现；1909第一部规划法《住房与城市规划法》颁布，同年第一个规划系成立，也意味着城市规划作为一种专门职业和学科伴随着产生。

“现代城市规划和区域规划的出现，是为了解决18世纪末产业革命所引起的特定的社会和经济问题”。

这也是对城市规划的社会内涵的理解，即城市规划诞生于社会公共问题的解决，具有强烈的社会意识和公共属性，并且具有对市场失灵状态下的公共利益进行调节的功能。

另外，无论是始于十九世纪后期的公共卫生运动、环境保护运动和城市美化运动，还是随后英国社会学家霍华德提出的田园城市理论，就其产生的深层次原因来说，都是由于社会现状与社会期望之间的差距而引发的对特定社会公共问题的解决，因此城市规划从一开始就被赋予了公共政策属性。

3 我国城市规划向公共政策转化的初步尝试
1991年的《城市规划编制办法》已指出城市规划不再是纯的工程技术，规划编制需要进行多方案比较的经济技术论证，并广泛征求有关部门和公众的意见；经济学、地理学、社会学、行政学等学科的相关研究人员开始进入城市规划领域，对城镇体系规划、城市职能、社区法阵、法制建设等进行论证和指导。

2001年全国城乡规划工作会议上温家宝总理指出“城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，是一项全局性、
综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域”。

2006年“公共政策”首次被写进《城市规划编制办法》，“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。

2013年中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》指出：我国政府由原先的经济建设型转向“公共服务型”。

因此，城乡规划部门的职能定位与城市规划行业发展必须尽快顺应政府职能战略性转变的要求，全面落实公共政策以指导城市规划的执行。

4 我国城市规划公共政策在制定和执行中存在的问题
4.1 有关城市规划方面的政策还不完善
城市规划政策是城市公共政策的重要组成部分, 城市公共政策的落实也必须在城市规划政策的支持下才能进行, 但我国的城市规划由于历史与政治架构的原因却对城市规划政策很少关注。

由此而导致了许多“城市病”的产生，而这些“城市病”的解决则有赖于对政策的重视和相关研究的开展,并从这些方面再来反观城市规划本身的内容、程序和改革,这是保证城市公共政策在城市规划实施中得以实现的重要方面。

4.2 城市规划公共政策属性缺乏制度保障
城市规划属性从过去偏重于作为经济发展的技术手段向构建和谐社会的公共政策的转型，是新时期城市规划体制改革最根本、最深刻的内涵，但当前城市规划公共政策属性还缺乏相应的制度保障。

如
政府政绩考核机制和分税体制改革的不完善，使得各级地方政府均有追求GDP的潜在利益冲动，使得城乡规划在强化和深化城乡就业、产业结构、人口转移、社会发展、节约土地、资源集约利用、环境保护、区域与城乡统筹和协调发展、历史文化遗产保护等内容难以得到切实有效的落实。

城乡居民对政府财政支出还缺乏有效的监督与制衡机制，使得城乡规划在人居环境改善、中低收入阶层住房保障、公共交通发展、基础设施和公共服务均等化等强制性和引导性指标难以得到贯彻和实施；城乡规划公众参与的制度保障还不完善，城乡规划公众参与的方法、形式和手段尚待完善。

4.3 城市规划公共政策制定和实施中各阶层政治参与发展不平衡
我国现阶段阶层分化日益明显，不同阶层之间的经济地位的差别不断扩大，由于不同阶层的公民占有社会资源的差异，他们在政治参与的意识、能力和强度上都有所不同。

一部分既得利益者，如企业家、私营业主及其它高收入阶层参政议政的愿望较为强烈，纷纷成立自己的利益代表组织，凭借其掌握的丰富的经济资源主动影响政府的决策，而政府为了当地的经济发展也往往为之大开绿灯。

他们对政治的敏感性更强，为了维护自己的经济利益，为了争取政治地位的提高与法律对自己利益的承认，积极参与政治事务，表现在要求成立自己的协会和组织，争取党人大代表、政协委员，捐助教育和文化等社会公益事业提高知名度。

与此形成鲜明对比的是广大低收入群体，或者是缺乏相对确定的政治态度和价值而呈现出明显的政治冷漠倾向，游离于国家政治生活之外；或者是有明确的态度和利益需求，却因社会地位的低下，拥有的政治资源和社会资源缺乏，导致没有足够的能力去
组织参与，无法组织自己的利益集团。

这些社会弱势群体在没有组织代表或有组织而不能很好地代表他们利益的时候，就转向通过非组织化地、通常是个人或小团体性的政治参与渠道来表达自己的利益，在组织化程度低的政治参与过程中，由于利益表达没有经过集中过滤和整合，容易导致表达失败，经常性的表达失败就会使人们转向采取非制度化的政治参与方式，从而破坏政治稳定。

5 中国城市规划公共政策发展的对策建议
5.1 创新新时期下城市规划政策理论体系
我国目前的城市规划的学科政策理论体系仍然处于模糊的状态，缺乏一个核心的理论支撑来说明城市规划理论的学科地位和学科价值，这就使得城市规划在需要解决一些城市问题的时候处于比较尴尬的地位。

因此我国的城市规划政策理论还需要进一步的完善从而提高自身在城市公共事务的影响性，获得行政决策主体和广大人民群众的认同。

5.1.1重新定义法定规划概念
修订中的《城乡规划法》和新颁布的《城市规划编制办法》对法定规划编制的主体、程序、任务、内容、深度都有要求明确，但是划分法定和非法定的标准却比较模糊。

虽然许多涉及经济、文化、社会各领域的专业专项规划不属于任何法定序列的规划，却承担着观念与行为导向、利益调节和分配的公共职责，在法律上尚存在着身份地位不明、与法定规划关系不清的问题，城市规划元政策与现实脱节和“部门化”导向，影响着规划龙头地位和综合作用的发挥。

因此按照是否具有公共政策属性为标准来划分法定和非法定规
划，重新界定法定规划的内涵和外延，有助于城市规划从部门规划转变为综合规划。

5.1.2建立规划政策检讨制度
搜寻我们关于城市规划的法律、法规元政策的表述，仅限于政策制定阶段，包括问题分析、方案评价及其合法化等环节，而在后政策阶段，缺乏实施效果、信息反馈、实施评价等要求。

公共政策的稳定性和变动性特征要求我们超越传统的规划目标和时间的概念，通过加强规划政策的信息反馈和效果评估对“过程”和“时机”进行识别，以此来确定规划是继续、还是调整或更新。

效果评估既是一个封闭循环政策周期中必不可少的一环，是新的公共政策问题形成与提出的基础和摇篮，也是进一步提高城市规划的科学性和生命力的重要手段，因此需要建立定期的规划政策检讨制度。

5.2 科学组织城市规划编制
新版《城市规划编制办法》增加了“坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的编制原则，这一原则性的变化实质上包含了改进规划编制组织方式、推进科学民主决策的要求和基本方向。

城市规划的公共政策属性决定了城市规划编制不能等同于工程勘察设计类别，编制主体是政府而非市场，规划编制单位的确定也不应该按照市场的规则和方式运作。

打破谁主管、谁审批的传统做法，认识到规划编制不只是城市规划行政主管部门的职责，应加强与政府各部门的合作，对各部门的政策进行整合，并将其它部门的发展诉求在空间上予以落实。

5.3 改进城市规划决策体制
公共政策的决策成本与参与决策的人数成正比，也就是说随着
参与决策的人增加，决策的成本就越来越大。

而美国政治经济学家詹姆斯.塔洛克从另外一个角度，探索了人们为什么会愿意支付决策成本的问题。

他们认为，一项公共政策的制定不仅涉及到决策成本，而且还涉及到外部成本，也就是说决策者可能对不参与决策的人强加的成本。

一项公共政策的外部成本与参与决策的人数成反比，即随着参与决策的人数的增加，外部成本就越来越少，因为每增加一个决策者，都可以利用参与决策的权力制止对自己不利的决策。

5.3.1 决策权力的重新分配
城市规划实质是一个充满价值判断的政治决策过程，当前面临着来自要求快速发展和倡导社会公平两方面的压力，在决策时要同时兼顾效率与公平，寻求一个决策成本与外部成本相等的均衡点。

这一转变必将导致政策主体的多元化，并体现在决策权利的重新分配上。

因此在由“政府”和“部门”组成的官方政策主体拥有权威的公共决策权利不可动摇的前提下，应具有“还权于民”的思想，充分发挥由“专家与公众”组成的非官方政策主体的作用，“专家”通过技术把关或直接参与规划编制有助于提高决策质量，“公众”通过听证、投票以及大众传媒等多种方式直接影响规划过程和结果。

5.3.2改进决策的程序和方式
决策权力的重新分配必然会带来决策方式和程序的变化，因此城市规划决策要变集权制为民主集中制，在保持传统的技术审查、行政审批的决策程序基础上，增加、完善城市规划的批前公示和听证制度，针对区域协调发展、资源利用、环境保护、公众利益和公众安全等方面的内容，广泛听取社会各界意见和建议。

对于有强化法律地位
需求的规划，还应报同级人民代表大会申请立法，通过立法程序进行决策。

5.4 加强规划师公共利益最优意识
城市规划师应对市民的规划知识和规划参与权起到有效的教育和引导作用,尤其是在组织市民参与规划时规划师必须给予充分的知识准备和正确引导。

规划师也有义务开展规划宣传工作最好能采用通俗易懂、喜闻乐见的方式做好规划基础知识、规划法规和规划方案的宣传工作提高市民对规划的参与意识和责任心逐步完善市民意见的反馈渠道和回应机制提高公众参与城市规划的水平。

中国规划师的角色也要面临转变，要摆脱技术官僚主义思想要促进规划专业活动的社会化。

实际上规划师自身的公众参与意识首先应该加强规划师必须改变过去那种仅仅从专业技术角度去认知和解决城市问题的传统观念, 必须从社会、政治、经济和生态等综合的视角把握城市发展应以公共利益最优为前提。

规划师上述意识的培养涉及到现行的规划教育制度,必须从进入规划行业的初始教育开始就加强培养规划师的社会性能力,增加有关公共政策方面的教育内容。

6 结语
从公共政策视角去认清城市规划，则是为了更深刻地探讨在新的环境态势下各层次规划的编制内容和方法，以促进城市规划走出以前的一些误区，进一步提高城市规划的时效性。

参考文献
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