关于我国劳动争议调解制度完善的思考

关于我国劳动争议调解制度完善的思考

近年来，我国劳动争议案件大幅度增加，劳动争议处理任务日趋繁重，而劳动争议处理效果的好坏在很大程度上影响着劳动关系的和谐稳定。由于调解具有及时、有效解决劳动争议的优点，劳动争议调解制度是我国劳动争议处理方式中的一项重要制度，它对于缓解劳资矛盾，保护劳动者权益起着不可替代的作用。但从我国现行劳动争议调解制度实践情况来看，其并没有发挥应有的作用，劳动争议调解制度还存在着种种弊病。在这方面，许多学者根据自己的研究，给出了各自的解决办法，本文试图在浅析我国劳动争议调解制度弊病的基础上归纳总结出，现有解决制度缺陷的途径，并得出自己的结论。

一、劳动争议调解的概念与优势

劳动争议调解有狭义和广义两种理解, 狭义的劳动争议调解, 就是《劳动争议调解仲裁法》中规定的独立于仲裁和诉讼的劳动争议调解程序, “是指劳动争议调解组织对当事人双方自愿申请调解的劳动争议, 在查明事实、分清是非的前提下, 依据法规、政策的规定和集体合同、劳动合同的约定, 通过说服、劝导和教育, 促使当事人双方在平等协商,互谅互让的基础上自愿达成解决劳动争议的协议的机制”。广义的劳动争议调解还包括劳动争议仲裁中的调解和劳动争议诉讼中的调解。从《企业劳动争议处理条例》实施以来, 劳动争议调解制度对我国劳动关系的和谐起到了积极的作用, 同时, 随着我国《劳动争议调解仲裁法》的诞生, 调解制度又得到进一步的改进, 更有利于劳动纠纷的解决和劳动关系的和谐。

实践中，通过调解解决劳动争议纠纷的优势也在于调解无需划清责任，只要当事人自愿达成协议，就可以低成本地解决纠纷，而且有利于当事人今后的合作。具体来说，调解的优势在于: 第一，有利于劳动争议的彻底解决和处理结果的切实履行。劳动争议的调解是在劳动争议调解组织的主持下，经过平等协商、互谅互让、达成协议，调解是在双方相互让步的基础上进行的，调解活动不仅会考虑争议本身，更会考虑到争议背后的原因，减少双方当事人的对抗，因此有利于争议的彻底解决。第二，劳动争议调解有利于节约司法资源、促进劳动争议快速及时的解决。劳动争议如果经过仲裁程序或者诉讼程序进行，最快也得两个月左右，但如果以调解的方式解决争议，最快一天就可以案结事了。第三，有利于劳动关系双方的合作。由于各种各样的原因和利益冲突，劳动者与用人单位产生争议是常见现象，通过调解可以使双方化解矛盾，避免对簿公堂而导致合作关系破裂。当事人可能基于道德情感、共同关系的维护甚至社会舆论的压力而作出让步，从而达成协议，有利于现有劳动关系的维护。在调解中“调”是过程，是外在的因素，而“和”是结果，是最终的目标。第四，调解有利于社会的和谐。劳动争议的调解能及时把矛盾化解于萌芽阶段，劳动争议及时、妥善地解决，维护了社会正常的生产经营活动。

二、我国劳动争议调解制度存在的问题

（一）制度基础——对权利争议与利益争议的区分

权利争议也称为“实现既定权利的争议”或“履约”争议，是指劳动关系双方就劳动合同、集体合同或法律规定所引起权利义务上的争议，而利益争议也称“调整事项的争议”或“缔约”争议，是工会与雇主或雇主组织之间为签订、变更、修改或扩充一项集体协议而产生的争议。对于两者的分类，其最大意义在于劳动争议的程序法适用上，即权利争议是因债务不履行或违约履行所导致，故法院可依契约严守原则行使职权，而利益争议是在双方对劳动条件主张维持或变更时发生的，故应遵循“缔约自由”原则，法院并无依据介入。

我国建立的劳动争议处理制度并没有根据劳动争议的分类做出不同的规定，只是在2004 年颁布的《集体合同规定》中对集体合同签订和履行过程中的争议做了专门规定，对签订集体协议过程中产生的争议，规定了由三方共同进行特别调解，对履行集体协议中的争议，则适用个别劳动争议处理程序。但仍难以满足当前集体合同变更争议的需要。因此，现行调解制度由于未对权利争议和利益争议进行合理区分，导致了劳动争议的分流失败。

（二）企业调解委员会存在的诸多问题

1.企业劳动争议调解委员会设置不普遍

必要的机构和程序是争议处理者处理劳动争议的前提。如果企业中没有设立调解委员会，在这个企业当中根本不可能存在调解程序。但是根据我国《劳动法》的规定，在企业中无论是否设立劳动争议调解委员会均不违法。因此，在《劳动法》颁布后的十几年当中，有些用人单位为了避免工会在劳动争议调解当中发挥作用而故意不设立劳动争议调解委员会，使工会完全丧失了在劳动争议调解过程发挥作用的舞台。事实上，2003年底全部国有企业以及年产品销售收入在500万元以上的非国有工业企业已达196222个，而根据国家统计局公布的数据，2004年我国各种企业建立的劳动调解委员会的数量才195403个，显然并不是所有的国有工业企业和大型工业企业均建立了调解委员会。而国有企业和大型企业只是我国企业数量的冰山一角，根据我国发改委的统计，截至2006年底，我国中小企业的数量已达4200多万户，如此计算下来，建立调解委员会企业的比例实在是少之又少了。

2.企业劳动争议调解组织无法形成超然、中立、公正的地位和权威

首先，无论是从人员构成上，还是从其经济地位上看，企业调解委员会都始终低于用人单位的地位，因为它并不具备独立于企业之外的人事和财力，这直接导致其对于企业的附庸性。从实际情况看，劳动争议调解委员会的地位也始终比用人单位要低。因此，企业劳动争议调解组织无法逾越企业的限制，超然于企业之上。

其次，众所周知，调解就是在第三方的主持下，以国家法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据，对争议双方进行斡旋、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，自愿达成协议，消除纠纷的活动。虽然《劳动争议调解仲裁法》规定了在企业劳动争议调解委员会当中，其成员由工会所推荐的代表或者用人单位职工

所推荐的代表与用人单位所指定的代表所构成，在企业劳动争议调解委员会当中由于工会所推荐代表或者用人单位职工所推荐的代表与用人单位所指派代表与劳动争议有直接利害关系，因而在劳动争议调解委员会当中并不存在第三方。所以，这样一个缺乏第三方的劳动争议处理机制最多只能算得上是一个平等协商机制，不能算作争议调解，它缺乏中立性。

（三）工会角色混乱，调解左右为难

依照《劳动争议调解仲裁法》第10条规定，企业劳动争议调解委员会是设在工会内的调解劳动争议的常设机构。而《工会法》第6条规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。”这就意味着在劳动争议调解的过程中工会肩负着双重的职责：既要居中调解，不能有所偏，又要维护职工权利。显然这是两个并不能共存的职责。在这样的立法前提下，工会坚持居中调解就会违反《工会法》的规定，而要是积极地维护职工的利益又会违背劳动法和调解的基本原理，因此左右为难。

（四）基层人民调解组织和乡镇、街道调解组织难以胜任

根据《劳动争议调解仲裁法》的规定，我国的劳动争议调解组织还有依法设立的基层人民调解组织，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。诚如学者所言，这样的立法“使劳动调解机构多元化和社会化，既能够有效利用社会资源，也能够弥补大量非公有制企业缺少调解组织的不足”，但这两类组织在实践中究竟能发挥多大的作用令人怀疑。人民调解委员会是设立在基层的群众性组织，而调解者必须具有一定的权威性，才能说服双方争议妥协、让步，面对强大的企业，很难说这种群众性组织的说服教育能起到什么作用。另外，劳动争议法律关系和事实错综复杂，处理纠纷不仅需要熟悉劳动方面的法律法规，还需了解当地的规章、当事人劳动合同的约定，往往一个纠纷涉及到民事、行政等多种法律关系，所需的技能专业性较强，没有一定的法律功底是很难胜任的。但根据《人民调解工作若干规定》第15 条的规定，人民调解员除由村民委员会成员、居民委员会成员或者企业事业单位有关负责人兼任的以外，一般由本村民区、居民区或者企业事业单位的群众选举产生，也可以由村民委员会、居民委员会或者企业事业单位聘任。这些调解员法律素质有限，调解普通的民事纠纷可能会游刃有余，但调解这种专业性强的劳动纠纷，实在是勉为其难。

（五）劳动争议调解协议的效力存在空缺

《劳动争议调解仲裁法》只是在第16条明确了因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成的调解协议的效力，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。使得这种调解协议具有执行力。除此外，经调解达成协议的，只有调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后才能生效，虽然《劳动争议调解仲裁法》规定调解协议对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。但一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人只能走正常程序——依法申请仲裁。违反协议者不需要承担任何法律责任，使得这种调解协议几乎