土地行政管理中的问题与对策

土地行政管理中的问题与对策

一、强化行政职能、服务土地管理大局

土地行政管理到底应该解决什么问题？土地利用和管理涉及的问题很多，有些问题是土地使用者本身引起的，而有些问题则应由市场来解决。土地行政管理不可能包办一切，而是要解决那些影响全局的大问题，尤其是如何推进市场化和解决市场失灵的问题。目前中国正处在经济高速发展、城市化和工业化突飞猛进的时期，非农用地的需求不可避免将进一步增长。不仅国家粮食安全、生态安全、保证建设用地需求与耕地有关，其他一系列社会问题也在耕地转移的过程中反映出来。例如：农地非农化与农民非农化不同步，导致“三无”（无地、无业、无社会保障）农民增多，成为社会稳定的一大隐患；土地转移的增值收益分配不公平，开发商攫取了大量超额利润，地方政府获取了可观的土地出让金，而农民利益却被剥夺，社会贫富差距被进一步拉大；国土资源部门管农地征用，农业部门管农民、农业和农村发展，环保、林业部门管生态环境，建设部门管城市发展和建设，部门相互之间协调不够，行政制肘问题日渐突出；中央三令五申保护耕地，地方为了追逐一时之利却自有对策，导致违规圈地的事件层出不穷，中央与地方的矛盾加剧。面对诸如此类的问题，迄今的对策基本上只是在“治标”，有些对策常常既不可行，又不合理，实在是割肉补疮，于事无补，反增新痛。这说明我们还未抓住问题的症结，以至不能在“治本”上下功夫。业界熟知的一句话：“采取世界上最为严格耕地保护和地管理政策的国家，却是世界上农地最容易被征用的国家”，道出了我国土地行统筹城乡协调发展：解决“三农”问题的治能承担的风险。为什么征地容易？因为土地产权不本之策

为什么“采取世界上最为严格耕地保护和土地管理政策的国家，却是世界上农地最容易被征用的国家”？是因为在中国征地太容易，征地获得的好处大于违规可明晰，农民对土地的用途没有发言权和决策权。另一个根本原因是土地市场化不充分，这是产权不明晰的必然结果。农地非农化是通过“征地”完成的，一个“征”字，充分表现了计划经济的特色，意味着“指令”，意味着“国家权力”。所以“市场价不如市长价”，开发商可以低价买进、高价卖出，这是“权”“钱”得以勾结的基础，因此产生腐败、分配不公等若干不合理现象。我国城市和工业发展在一定程度上是以牺牲农民和农村为代价的，这种传统计划经济思路至今仍未得到根本扭转，被征用土地的农民得不到合理的补偿。一方面，土地行政管理“把保护耕地作为首选目标”；另一方面，又存在利益机制驱动的“占地冲动”（总体而言，这是社会经济发展的必然要求，上述腐败、不公平等是另一类性质的问题）。土地行政管理如不能统筹各种关系，就会陷入头痛医头、脚痛医脚、顾此失彼的境地，“紧缩”与“反弹”之所以一而再、再而三地往复，症结正在于此。这里主要谈一下“统筹城乡协调发展”和“统筹一要吃饭，二要建设”两个关键问题公”？如前所述，这在当下还是个问题，值得另作研究），不应完全归农民所得；部分是农地本身的价值所实现的，应该部分归农民所有，但也被剥夺了，可见农民承受了双重的剥夺，这有违市场经济的分配规律和社会发展的趋势。当社会经济发展到一定阶段，应该由社会“反哺”农业和农村，治本之策首先是要真正实现“耕者有其田”。“三农”问题为什么棘手？农民权益为什么容易被剥夺？因为农民既无钱又无权。古今中外，农民最重要的“钱”和“权”就是土地，土地是农民最主要的资产，土地所有权是农民最重要的权力。只有土地成为农民的私产，农民才真正有自己的权力，他们才不至于被随便剥夺。在市场经济中，这种私产成为

一种财富和资产，所有农民都可以利用这种资产去发展农业，使土地得到增值。只有依靠这种普遍的（而不是个别暴发户式的）发展，农业和农村才能普遍自立、普遍富裕，才能从根本上解决“三农”问题。对于没有转变为非农用途的农地，如果是农民的私产，农民就会自觉保护，自觉改良，传承子孙，这将形成一种维持“可持续性”发展的根本机制这比强制性地建立“基本农田保护区”更能有效地保护耕地。此外，耕地产权清晰之后，可以积极发展土地信用，农民可用私有的耕地作为抵押，以此获得农业进一步发展的资金，缓解当前农业投入不足的困境。再者，私有的农地可以进入市场，进行兼并，为实现农业规模化经营奠定基础。而土地被兼并的农民将获得资本，有了这种资本，他们可以到更为广阔的领域去发展。这就产生了一种更带普遍性、更自发、更深层的农村城市化和工业化动力。另一方面，当“耕者有其田”时，在农村就“一切权力归农会”，官官相护、官商勾结也失去了一个重要根基，导致腐败的一个重要基础也就土崩瓦解了。其次要将“征地”制度改革为“购地”和“征购”制度。耕地一旦为耕者所有，其他人或组织（即使是政府）要拥有之，就必须按市场经济的规则去“购买”。从操作层面上看，“征地”补偿的标准基本上是政府说了算，农民哪怕明知被剥夺也只有服从。而“购地”则是按市场规则办事，这只“看不见的手”会作出公正的裁决。对于“公共利益”目标的耕地用途转换，可采用“征购”的方式，它与“征地”的不同在于：耕地征购应该让农民有知情权、谈判权，耕地征购的补偿标准应该服从市场规则

统筹“吃饭”与建设：如何把握耕地保护的尺度？

中国短缺的耕地资源面临城市化、工业化用地需求和全需求的竞争，若单纯依靠市场机制来配置土地，城市化、工业化必然占上风，长此以往将危及其他重要的社会目标和生态

目标的实现。因此，强化政府对耕地资源的宏观调控功能十分必要，这就需要在土地管理中统筹宏观调控与市场机制。中国政府充分重视建立耕地保护的体制和机制，迄今的

主要思路是实行耕地总量动态平衡政策。但经济高速发展地区往往缺乏后备耕地资源，不可能做到占补相抵，若一定要实现占补平衡，势必影响城市化、工业化和经济发展。因此要针

对一定区域的具体情况，因地制宜统筹解决好既要吃饭又要建设的问题。既不能任城市化、工业化无止境地占用农田，也不能凡耕地就绝对给予保护从而影响城市化、工业化进程。如何把握其中的“度”呢？我们提出最小人均耕地面积和耕地压力指数的概念，以此作为耕地保护的底线和调控指标。“最小人均耕地面积”是指，在一定区域范围内，在一定食物自给水平和耕地生产力条件下，为了满足每个人正常生活的食物消费所需的耕地面积。它与人均食物需求量及食物自给率成正比，与耕地生产力、食物播耕地指数成反比。随着经济发展和科技进步，耕地生产力、人均消费水平、食物自给率、食物播耕地指数等因素都在不断变化，因而最小人均耕地面积是一个高度动态的概念。特别要注意，随着投入的增加和科

技的进步，耕地生产力会不断提高，最小人均耕地面积会不断减小。耕地压力指数是最小人均耕地面积与实际人均耕地面积之比，它也是一个随时空而异的变量。我们根据历年中国统计年鉴，按照上述概念逐年计算了我国近!"多年来东、中、西部的实际人均耕地面积、最小

人均耕地面积、耕地压力指数。计算结果表明：最小人均耕地面积不断降低，耕