论我国行政许可法的不足与完善

论中国行政许可法的不足与完善

摘要《行政许可法》的实施标志着我国在法律框架下塑造现代政府的进程又取得了重要的、建设性进展，是政府的又一场自我革命，具有里程碑的意义。它在许多方面取得了巨大成就，但我国行政许可制度仍处于幼年期，还存在着一系列问题，需要进一步完善。

关键词行政许可法，不足，完善

2004 年7 月一日起实施的《行政许可法》的出台是我国行政法制建设的重要里程碑。它不仅对于提高行政效率，遏制行政腐败现象有重大的作用，更重要的是在于它可以重新塑造一个政府的执政理念，使政府由过去的管理型逐步向服务型转变。从而加快推进建设法制政府的进程。【1】

一、行政许可法的优点

行政许可法的出台是我国行政法理论与实践上一次立法理念的革命性转变, 实现了从“平衡论”向“控权论”，“无限政府”向“有限政府”的转变【2】。行政许可法的制定和实施中有许多优点, 有利于建立阳光政府、有限政府、责任政府、高效政府、诚信政府。

（一）走向阳光政府：《行政许可法》确立了信息公开制度、听证制度、案卷排他制度，努力打造出一个阳光下的透明政府，使我国向阳光政府的进程又前进了一大步。

（二）建立有限政府：《行政许可法》严格限定许可的设定权与设定程序，在设定事项、设定行政许可的权限方面作了严格的限定，对可以设定的归为6 类，不可设定的归为 4 类，体现了个人自治、市场优先、自律优先、事后机制优先等立法精神，有利于打造有限政府。

（三）推进责任政府：《行政许可法》奉行的基本理念之一就是现代民主政府要对自己的一切行为负责。不论是合法行为还是违法行为, 只要其行为造成了相对人合法权益的侵害, 政府都应承担相应的法律责任。这有利于我国推进建立责任政府的进程

(四) 追求高效政府:《行政许可法》中规定的电子商务, 相对集中行使行政许可权, 一个窗口对外, 统一办理、集中办理、联合办理是我国追求高效政府的有利的例证。

(五) 打造诚信政府: 行政许可法!首次肯定了行政许可领域的合法信赖保护原则, 这对政府提高行政效能、扫清障碍、创造良好有利条件, 争强行政组织的内聚力与外长力, 加强廉政建设、树立政府的良好形象有重要的意义。

二、行政许可法的不足

（一）行政许可法律制度本身存在的缺陷

1、法条概念模糊。《行政许可法》第二条规定：本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请, 经依法审查, 准予其从事特定活动的行为。依此规定,行政许可仅指行为许可, 而不包括资格许可。尽管在该法第十二条第(三)项、第(五)项已明确将资格许可的事项列入行政许可设定的范围, 对此概念上的缺漏作了弥补, 但作为概念性的法条阐释的不完整则是客观存在的, 极易造成理解上的片面和适用上的混乱, 对此应作全面科学的概括与修正。应该看到, 这种权威的法律定义上的欠准确在我国许多立法中都有不同程度的存在。立法技术的科学性问题应引起足够的重视。【3】

2、行政许可主存在多主体问题，部分临时性行政许可期限不明确。根据该法第十四、十五条的规定，符合一定的条件，国务院可以采用发布决定的形式设定行政许可，扩大了行政许可主体的范围。另外，既然是临时性行政许可就应该有一个明确的使用期限，否则存在临时性行政许可长期有效的可能，而十四条并未涉及期限。

（二）、行政许可法律制度执行中存在的问题

1、受理申请的书面凭证的问题。由此建立了行政许可受理程序中的出具书面凭证制度。出具书面凭证，对于行政许可申请人诉权的保护具有积极的意义，但在申请书上无关于应载明内容的规定。行政许可法应规定行政机关在收到申请人提交的申请材料之后应出具相应的书面凭证。对这一点很多学者都已明确指出。【4】

2、公示制的局限。《行政许可法》第30 条规定，行政机关应当将有关许可的事项、依据、条件、数量、程序以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。这一规定有一定的局限性，因为公示不能只限于“办公场所”。在信息的公布上，只规定了行政机关应提供准确、可靠的信息，这一要求没有考虑信息公布的期限与当事人权利的关系。

3、行政许可制度中的听证制度缺乏可操作性。《行政许可法》的立法宗旨在于提高行政效率，作为行政许可程序核心的听证程序更应当是体现公正与效率最佳结合的典范。”【5】在立法中使用了诸如“直接涉及”、“重大利益关系”等模糊字眼，给了行政机关很大的自由裁量权。且对于听证程序的适用范围、行政许可听证参加人、听证主持人的规定都过于简单而不具有操作性。《行政许可法》规定有权申请听证的只能是行政许可申请人和直接利害关系人，这种规定显然不合理。”【6】

4、有关许可期限的问题。《行政许可法》在规定法定期限的同时，又规定了一些“法律法规另外规定的除外”的但书条款，这些条款如果在立法中不能严格控制，就可能会使原本很好的期限制度设计的作用大打折扣。

5、多头审批，重复许可仍然严重。老百姓要办成一件事，多个部门都规定需要办理许可证，如办一个旅馆，申请营业执照之前，需要办理治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生许可、公共场所卫生许可等。同一部门的行政机关上下级之间行政许可权限冲突，导致对有利的事项大家都去管、都去批，使行政许可失去控制。

三、完善行政许可法

（一）、加强对行政许可事项的界定

1、采用禁止性立法方式。《行政许可法》列出的可以设定行政许可的事项, 显

得宽泛而无实际意义,但我们可以转换思路, 从相反的方向规定不得设立行政许可的事项。这样就相当明确而具体。

2、建立有效的外部制约机制。采用禁止性立法方式, 仍然可能会显得过于宽泛, 因此, 还必须启动外部制约力量来制约滥设行政许可现象。行政机关设定行政许可属于抽象行政行为范畴,我们还应当积极推进行政复议制度和行政诉讼制度的完善, 为监督行政许可的设定权提供必要的外部制约力量。

（二）、完善行政审批制度

1、推行行政审批服务化建设。首先，行政审批制度改革必须以服务社会、企业和广大公众为基本目的；其次，行政审批制度改革必须按照小政府大社会的模式进行有步骤、有计划的放权，从而有力地促进公共行政改革中的多元化、分权化和服务化的发展趋势；其三，根据“服务行政”要求，建立和完善提供公共产品行政审批机制，将政府提供公共产品的模式从“指挥式”管理向“服务式”管理转变。

2、提高行政审批效率。要切实简化审批手续和程序。要合理划分和界定各级政府及部门之间的事项分工，理顺职能配置，改进审批方式，大力精简行政审批程序，实现行政审批程序的规范化。对政府各部门原有的审批事项要进一步逐一进行清理，每一事项的审批必须规定合理时限，大力推行行政审批工作“五办制”。此外，结合信息化网络建设，加快电子政务建设步伐，在行政审批管理中充分运用现代化手段，实行网上登记、备案、审批等，以此来提高行政审批的效率（三）、完善监督制度

没有监督的权力必然导致腐败, 没有救济的权利只能是空中楼阁【7】。由此，我们要加强内外监督。

1、在内部,要建立行政机关内部的监督检查制度。上级行政机关要加强对下级行政机关及其工作人员的监督检查, 对乱设定、乱许可、乱收费及不作为问题等坚决查处,由上级行政机关或者监察机关责令改正,对责任领导和工作人员依法给予行政处分。

2、在外部,首先要建立许可人被许可的监管制度。按照“谁许可、谁负责、谁监督”的原则,各行政许可机关应依法通过书面检查、实地核查、属地管辖和举报等方式,检查被许可人从事行政许可事项活动情况。其次,要建立行政许可的申诉、检举制度。实行执法责任制和执法过错追究制,做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。要把事前审批与事后监管有机统一起来, 强化对行政许可活动的监督检查。要将行政许可法的贯彻实施情况, 作为行政执法责任制的重要内容严加考核,严格兑现奖惩。

（四）、加大普法工作力度

观念转变和精神转变在现实中的地位至关重要。《行政许可法》旨在规范行政行为，依法行政，促进行政法治建设，实现社会自治。因此削减行政许可是必然的，它不仅削弱了行政机关的权力，加重了其责任，导致了收入的锐减，甚至还有可能使其面对被行政许可人的补偿请求。新旧法律的交替意味着秩序的冲突，而秩序冲突的背后意味着利益的冲突。面对本机关利益的触动，若一些行政机关工作人员观念陈旧，认识不到位，甚至有抵触情绪，不能很好的执行法律。因此，进一步加大普法宣传，尤其是再次组织行政机关工作人员学习《行政许可法》，彻底领悟其精神和立法理念势在必行。