政府行为

政府行为一直是国内外学者研究的重要内容之一，有很多优秀成果这里不一一赘述。

由于主流理论认为政府行为受“公共利益”假设和“经济人”假设的双重调节，因此，我国学术界对地方政府行为的研究大体可分为两大类:
第一类以制度经济学为基础，将地方政府看成改革的土要推动者，认为在中国市场化改革中，各级地方政府扮演着不可或缺的重要的角色，如杨瑞龙(2000)论证了地方政府是中国改革的第一行动集团，是深化经济体制改革的中坚力量。

王南奇(1999)通过实证研究证明，省、地(市)、县等地方政府所属的国有企业绩效高于中央所属的国有企业，从而认为地方政府在经济发展中发挥了积极的作用。

第二类以公共选择理论为基础，将地方政府看成是经济人，政府利益目标作为内在驱动力，有力地影响着政府行为，在某种情况下是市场秩序的破坏者，如金太军(2005)认为地方政府存在伪创新，应规范地方政府的创新行为。

李军杰(2004)认为地方政府存在追求自身垄断利润最大化的机会主义倾向，他们在政策执行过程中存在越位和缺位的问题。

这些研究创新性比较强，对我们的研究有比较大的参考和借鉴价值。

但上述研究存在两个缺陷:一是偏重于静态分析，动态分析不够;二是偏重于总体分析，分阶段的研究不够。

文本的主旨在于以治理理论为基础，将地方政府作为理性的经济人，将中国的县政府行为置于30年的改革开放引发的社会变迁的大背景下，对地方政府尤其是县政府的现实行为的原生态进行描述，再通过“应然”与“实然”的比较分析，挖掘县政府行为失范的成因，最后提出校正县政府行为的对策建议。

(一)政府行为的含义
对于政府行为的概念，目前理论界尚无明确的看法。

按行为学的观点，行为是人的一切行动表现的统称，是人类对环境适应的反应方式。

或者说，行为是人类对环境挑战的回答。

提出政府行为的概念，意味着对政府进行一种人格化的描述，政府行为便是政府对社会环境的反应方式，是政府在一定社会环境中采取的一定的行动。

从政治学意义上看，政府行为是指政府为了实现预期的目标，采取各种手段调节经济社会生活的有意识的活动。

具体是指政府以及政府公务人员利用公共权力，发挥政府公共管理职能，同外界环境互相作用，在对社会公共事务进行管理的过程中所形成的行为。

这个概念包含有四层含义:第一，政府行为是利用公共权力的行为，它具有普遍性和强制性的特点。

公共权力的运用是否得当，直接关系到政府行为的好坏。

因此，合理运用公共权力，有助于政府行为的规范，否则，会造成政府行为的失范，如寻租行为。

第二，政府行为是以政府职能为出发点，政府职能是政府行为的逻辑起点。

两者脱离，可能会造成政府行为的失范。

体制转轨时期，即时转变政府职能，是调整政府行为的关键。

第三，政府行为同外界环境密切相关，从行政生态学的角度看，政府行为的目的是为了达到行政系统与政治环境、经济环境、文化环境之间能量的交流与平衡。

因此，在政府行政过程中对公共资源(政治资源、社会经济资源、文化资源)的合理开发与利用，有助于维持行政生态系统的平衡。

第四，政府行为的指向是社会公共事务，也即为满足社会的需求而提供的服务。

在市场经济条件下，政府为社会提供服务应遵循三个原则: 凡是可以由民间完成的事情，政府就不应该插手;凡是由民间可以以更小的成本完成的事情，应该由民间去完成;凡是只能由政府去完成的事情，政府在执行时应该受民间的监督。

上述三个原则是政府行为应遵循的一般原则，它不仅适用于成熟的市场体制，也适用于过渡市场经济体制，同时，它也是对计划体制下政府行为进行反思的有力依据。

(二)政府行为的特征
政府行为是指政府为了实现预期的目标，采取各种手段调节经济社会生活的有意识的活动。

在市场经济条件下，市场主体包括企业、居民、政府等。

不同主体具有不同的职能、行为目标和行为方式。

政府的行为目标，应是力求实现全社会的有限经济资源的合理配置和充
分有效利用、保持经济稳定和维护社会公平，最大限度地弥补、矫正市场缺陷;同时力求把政府失灵及其政府活动的消极影响降至最低限度。

政府的行为方式应主要通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，同时通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体(包括政府自身)及其行为。

政府职能以及政府在市场经济中的地位决定了政府行为一般应具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等基本特征。

政府行为的公共性是指政府因社会公共需要而存在，并随社会公共需要的发展而发展;政府行为的普遍性是指政府行使垄断性公共权力，其影响和作用(受益)范围应是覆盖全社会的，而不应仅限于某一特定企业或人群;政府行为的强制性是指政府行使公共权力应以法律为依据，即依法行政，具有强制约束力，不以政府及其作用对象双方的意志为转移;政府行为的非盈利性是指政府作为公共权力和公共福利的代表，从事社会公共管理，提供公共产品，满足社会共同需要，主要通过“税收一公共支出”机制来实现，不应以盈利或与私营部门相竞争为目标。

具体说来，政府行为具有如下特征:
1.政府行为是人的行为
第一，从政府起源看，政府代表和实现着人的利益。

社会契约论、人民主权理论等认为，国家和政府起源于民众权利的让渡。

天赋人权—人的基本权利是与生俱来的。

人们为了有效地保护自己的权利，便让渡自己的一部分权利，集中起来交给一个权威机构统一管理，这便产生了国家和政府。

在一个国家里，具体管理人民权力的是政府。

正因为如此，政府行为影响着全社会，对全社会每一个体都具有一定的约束力。

人民愿意接受国家的控制，人们拥立一个政府的初衷，必定是希望它能代表全社会人的愿望和意志。

因此，当一个政府成立之后，其政府成员为了得到社会上大多数人的拥护，不管其政府的阶级性质如何，都会以代表全体民众利益的“第三者”的面目出现在政治舞台上，都会自我标榜:它是可以表达所有人的愿望、保护所有人的利益的。

按照这样的观点，作为具体执行政府事务的每一个成员来说，其行为也不只是具有个人意义，而是代表一个政府，代表该社会所有的人。

也就是说，行使政府职能的每一个人，都应该超越自我，把自己融进国家这个“大我”之中，力求自己的每一个行为都具有“大我”的意义，而非代表个人的意志和个人的愿望，目的就是希望国家能够有效保护每个成员的利益。

第二，从政府的组成来看，管理国家的是政府，组成政府的则是一些具体、单个的人。

政府的一些具体行为由具体个人来运作，这必然使得政府的社会组织行为带有一定的人格特征。

政府的职能是靠具体的人来承担的。

没有人，任何政府只是一个空壳，其所有职能也只是写在书本上的没有生命的文字。

所以，政府在很多时候被比喻成一只“看得见的手”，在操纵着国家机器。

在一个国家社会的政治、经济中，无处不体现出政府权威的作用。

现实中的政府行为实际上是组成政府的人的行为的聚合，因而具有典型的能动性、可塑性等人格化特征。

第三，从行为过程看，政府行为是理性行为。

政府行为可分为抽象行为与具体行为.抽象行为指有关政策、法规、文件、制度等的研究、制订;具体行为指政府的战略决策在社会实际中的运作.这两者都应该是理性的产物，是政府根据社会的客观实际和社会发展的必然规律而确定的行为，这样的政府行为是政府对国家和人民的一种理性化管理。

不可否认，由于政府行为是通过具体的个人行为来体现，而具体的个人在执行政府行为的具体操作过程中，或由于个人情感及个人意志的干扰，使其行使的政府行为具有个人的主观色彩:或因行使政府职能者把政府行为当作个人行为，而导致其所操作的政府行为偏离理性的轨道，走入误区。

政府行为中总会有一定的主观因素，这是因为政府的政策、法规、文件、制度等，都由具体的人制订，最终又通过具体的人来操作、落实。

这些运作政府行为的具体个人都是一些活生生的有思想、有头脑的人，在执行政府行为中必然带有一些属于自己的思想、观点，
即具有一定的主观因素。

这些现象都是可能发生的。

因此，研究政府行为，也要研究如何除掉政府行为中的主观成分，使代表政府的具体个人带有更多的理性色彩。

但政府又是一个“理性的人”，其理性化行为的标志，就是不折不扣地按照固定的程序，按照固定的规范而运行。

这些程序与规范决不依个人的意志而转移，而是按照社会发展的必然规律和社会全体成员的意志而运行，它的一切行为都应该是一种理性行为。

具体操作的政府工作人员在执行政府职能的过程中，总是按照一定的规范把社会推向政府所设定的目标，政府的公共性不允许掺杂任何个人的感情色彩，不拘私情，只认公理、法律，真正做到“法律面前人人平等”。

往往政府行为的一些程序，形成了某种原则性的，甚至带一种机械性的动作，不允许轻易改变。

我们常常听到一些工作人员对前来提出请求的人的答复，便是:这是原则。

2.政府行为是组织行为
政府作为组织本身是一个活动的整体，无论何种结构、何种类型的政府，都有其活动的表现，这种表现就是组织的行为。

指组织在其内部因素的支配下在与环境相互作用中的外在表现。

政府行为也就具有典型的组织行为特征:
第一，行为指向是共同的。

作为组织的行为，既不是与组织中的个人行为无关的独立行为，又不等于组织中每个人的行为的机械相加，而是由组织的共同需要产生的。

政府作为拥有公共权力的社会公共组织，其行为是指向共同的目标，而不是单纯为了实现个人目的，是受共同的价值观念支配，为了实现社会公共利益最大化而不是为了某个人或某个集团的利益。

第二，行为是在协调的基础上反应出来的。

组织作为行为主体在作出反应时，组织内部难免会有意见分歧，因而往往需要互相讨论，交换意见，在协调的基础上形成决议，然后才能作出反应。

有时一个反应果断的人在参与组织行为时，却难于表现出行为果断的特点，这就是由组织主体的反应方式与个人主体的反应方式的差别造成的。

政府作为社会秩序的维护者、民众利益和社会公共利益的代表者、公共权力的拥有者、各种社会关系的调节者、社会进步的推动者和主导者，其任何活动必然会面临各种各样的社会矛盾和冲突，因此，协调各方面的关系既是政府行为的基础，又是政府行为的目的之一。

第三，行为的表现是多方面的。

作为组织，其联系和活动的范围非常广泛，在同一时间内，组织可以采取若干种行为，影响组织行为的因素也比较复杂，因此，组织行为的表现是多方面的。

政府作为国家利益和社会利益唯一的合法代表者，国家权力的执掌者和行使者，统治阶级利益的维护者，它的行为目标取向、行为范式等都是多元的。

3.政府行为是非赢利性的公共行为
是否以赢利为目的，是区分市场行为与政府行为的重要标志。

由于政府代表公共权力从事社会的公共管理，因而政府行为必定是以非赢利为目的的，虽然政府在履行其社会职责时有管理成本和效益问题。

政府行为的公共性是指政府因社会公共需要而存在，并随社会公共需要的发展而发展。

政府要体现公共的利益，即社会公众的共同利益。

公共性在市场经济中的集中体现，就是在那些企业或个人家庭无法办、无力办的领域，发挥出它的作用。

而企业和居民能够办到的事，政府就不要去包揽。

政府行为的公共性，既是社会分工的结果，也是为了提高全社会的整体效率。

而市场行为的基本目的就是燕利，燕利是企业生存和发展的根本动机，而政府从事社会公共管理，向社会成员组织“公共产品”的供给，这决定了政府活动必须是非赢利的。

反过来说，如果政府以赢利作为其政策性目标，那么它就不能从事社会的公共管理，而且会影响政府的合法性地位。

政府从事的公共管理不仅具有垄断性，而且具有强制性，因而要将管理目标定在赢利上，是极为容易和简单的事。

如据有关报道，一些地方政府颁发结婚证书时，向领证者收取高额费用;某些地方在颁发汽车牌照时，限制某些车型进入该地区市场。

以赢利为目标取向的政府行为必然使政府受到双重危害:一是扭曲了自己的角色地位，二是削弱了政府在市场经济行为主体中的认同意识，影响到政府的合法性。

4.政府行为是强制性行为
从本质上说，政府的行为是强制的。

政府的强制性是指政府行使公共权力以法律为依据，依靠其强制力来保证各项决定的实施。

首先，政府是凭借公共权力建立起来的社会有组织的暴力机构。

政府要维护大多数人的利益，就不能不损害少数人的利益，这就必然招致其反对，因此，强制必不可少。

其次，政府要维护大多数人的利益，就必须建立良好的社会秩序。

然而，要使按政府意志制定的秩序规则变成全体成员的行为规范，政府就必须采取强制手段来迫使居民服从，并变成其自觉行为。

再次，政府在建立市场经济秩序的过程中，不能不涉及到财产保护问题。

财产保护符合大多数人的利益，但也会受到一些抵触。

因此要对那些侵吞公共财产或者私人财产者给予法律强制。

最后，政府作为社会经济主体之一，与其他经济主体一样，也有个生存和发展问题，这就必须有经济收入。

虽然政府取得收入的目的是为了执行公共职能，举办公共事务，但由于具体出钱的人与公共事务的受益人事实上并不一致。

因而靠个人自觉地交款来筹措财政资金是不可能的，这就需要运用政府的强制力来迫使其缴纳。

就是说，政府在获得财政收入上必须是强制的。

5.政府行为是有限行为
政府行为的有限性是指政府行为是有边界的，是由政府行为的职权的界限和政府自身能力限度决定的。

第一，政府能力的限度。

即使政府纯粹代表公共利益，但由于自身能力有限，往往导致政府行为的预期同现实的差距较大。

例如，政府实施扶贫政策，不仅没有使一些贫困地区富裕起来，相反却滋长了这些地区人的徽惰和依赖心理。

许多贫困地区常年靠扶贫款吃饭，害怕摘掉贫困帽子以后，失去政府资助这块肥肉。

所谓政府能力，是指政府能否制订一个切实可行的现代化政策，能否有效地贯彻和推行这项政策，能否持续稳定地将这项政策引向深入的能力。

政府能力主要受到三个方面的制约。

①信息不充分，影响政府决策。

同市场一样，政府也受到信息不充分的困扰。

政府不可能了解社会中每一个人的社会偏好函数，不可能准确预期政策实施后果，因而，政府行为也不可能十分完美。

②政府可提取的资源(政治资源、社会资源、经济资源)是有限度的，大大限制了政府能力的发挥。

③政府公务人员素质的高低，也影响到政府能力的大小。

政府工作是由人去做的，公务员对问题的分析能力、道德水准等均影响到政府的决策和实施。

总体来看，我国公务员的素质主要包括:①具有社会主义现阶段特征的行为价值观;②符合工作需要的理论修养;③以系统性和连续性为特征的思维模式;④以分析型和概念型为主导的政府决策风格;⑤高一于现阶段平均知识水平与结构的素质;⑥良好的公共关系与社交能力;⑦必要的工作实践经历。

第二，政府权力限度。

政府权力限度是指政府行使国家权力的范围界限和强度界限。

从政府权力的行使范围看，由于政府权力是最终来自于民众的公共权力，所以，只适用于社会公共领域，而不能侵入私人领域:当今民主宪政时代，政府职权法定，即政府的职权来自于法律的授予，法律明确规定了政府的职权范围，政府必须依法行政，政府行使权力的范围和强度都必须控制在法律所允许的范围之内。

6.政府行为是开放行为
心理学人格理论常常把人格分为内倾人格与外倾人格。

按政府行为的特点来认定，也应该有这两种人格类型。

当然，可以换一个说法，把内倾叫做封闭性，把外倾叫做开放性。

传统的政府行为是一种封闭的行为，政府总是把自己围于一个封闭的圈子里，孤立地白我发展，中国的老子所描绘的“小国寡民”的模式，便是一种封闭的模式。

这种国家的政府行为即“鸡犬之声相闻，老死不相往来”，重视内在的驱力，而排斥外来力量的干预，同时，也反对变革。

而在自我封闭的王国里，总是认为“老子天下第一”，总是把自己的一切都当成最好的。

别人的都不屑一顾。

美国学者莫里斯在其《开放的自我》一书中说:“封闭社会是占有的社会，而占有的社会大都是封闭自我的策略的社会方面。

……封闭社会把它的成员的自我审慎
周密地封闭起来而使它自身得以永久存在下去。

达到这个目的的主要手段是恐怖政治、食物配给以及通过控制报纸、无线电、学校、艺术、科学和公共讲坛来指导观念和理想。

”
现代社会虽然是一个开放社会，但相对而言，也有内倾与外倾之分。

那些高筑贸易壁垒的国家，那些视其他落后国家为劣等民族的国家，那些以救世主自居而对其他国家的事务大包大揽的国家，那些挟高新科技而秘不交流的国家，那些把自己的政治观点强加于人而拒绝接受其他先进思想的国家……其政府行为实际也带着一种封闭性，这是现代的一种封闭。

另外一种封闭就是落后、固步自封，对接受先进科技和先进思想仍然抱着种种疑虑的国家，也是内倾、封闭的。

显然，现代人不希望生活在一个封闭的国度，不希望自己的目光短浅成为现代近视眼;而希望在一个开放的社会里，能够把视野向四面八方辐射，让广阔的社会生活内容开阔眼界、丰富思想，让个人发展的天地更加宽广。

因此，也希望有一个开放的政府，为人的自由发展进行规划，为人的自由创造提供更多的有利条件。

不过，当今世界上已到处都能听见叩门声了，国家间的交流就像过去走亲戚那么频繁。

而且更多的时候，各国首脑都能平心静气地坐到一起讨论起全人类共同关注的大事。

例如热带森林的砍伐问题，例如汽车尾气排放的问题，例如使用带氰化物的问题……这些问题表面看来也许只涉及一个国家或地区，但却已经越来越具有全球意义，并需要全球共同解决。

实际上，在现代化迅猛发展的今日世界，任何一个政府想封闭一隅，孤立地自我发展，已经是不可能的事情。

包括一个国家的政局变化、经济贸易、民族矛盾等等，都摆上了联合国的议事日程，由世界各国来共商对策。

这种种情况告诉我们，在这个开放的国际环境里，现代政府行为必然具有强烈的外倾性，也必须始终保持着开放状态。

更重要的一点是:越来越多的国家在发展模式上选择了市场经济体制。

而当一个政府选择了市场经济之后，它就已经无法自我封闭，市场经济的巨大牵引力必然会把它拉进国际的经济交流和竞争中。

在这样的竞争环境中，要想求得生存、发展，必须与世界发生广泛的联系，从其他国家接受政治、经济、文化的营养来丰富自己，增强自己。

否则，就有在当今的民族之林落伍甚至被开除球籍的危险。

而开放的政府，由于外界环境对政府行为有巨大的影响作用，因而在很多时候会根据国际形势的变化来确定其行为目标和方向，使社会始终保持发展的态势。

所以，中国实行改革开放之后，就响亮地喊出:走出封闭!走向世界!所以，中国政府也就担负起带领民众走出封闭、走向世界的世纪使命。

(三)政府行为目标
“政府行为目标”一直是政府研究者争论不休的问题。

政府行为既然是由政府决定并实施的一种公共行为，一般人都会认为，政府行为应该以“公共利益”为目标，以最大化的社会福利为目标。

事实上，无论如何，人们都会希望政府按公共利益的要求行事。

但是，“应该”如何行事是一回事，政府在事实上究竟如何行事，是另一回事。

经济学中发生争论的一个问题便是:政府在实际生活中究竟是以什么为其目标函数的。

不同的观点就都表现为在对政府行为的分析中采取不同的“行为目标”假设:一种假设即认为政府是以公共利益为目标的;另一种假设则认为政府行为实际上服从于某些特殊利益集团的“特殊利益。

行为目标的重要性就在于它事先决定着行为方式和行为效果:不同的目标导致不同的选择或不同的决策，导致不同的后果。

相应地，在理论上所作出的不同假设，也导致对经济现象的不同理解。

比如说，政府把某种公用商品(public utility，不是“公共商品”即public goods)，如电力、天然气的价格规定在低于市场价格以下的水平，究竟是为了什么?是出于“公共利益”的考虑，还是仅出于消费者集团的特殊利益的考虑?如果采用“公共利益假设”，则当这种行为导致市场短缺性产者因收益低而不愿扩大供给)时，人们便会把这种结果归结为“愿望良好、方法不对”;相反，若采取“特殊利益假设”，则可能把这种结果归结为政府实施这种行为从一开始就是为了“收买消费者以多拉选票气
两种假设以及相应的两种不同的理论之所以争论不休，或许是因为两种假设在现实中都。