浅议银行监管容忍度的逆周期运用

编者按：逆周期监管理论强调，经济周期的波动会加剧银行体系的风险集聚。经济上行时，商业银行大量放贷易积聚风险，助推经济过热；下行时则易引发信贷紧缩。由此，银行业的逆周期监管对于稳定金融体系和宏观经济的重要性不言而喻。本文在详细梳理近年来我国金融监管部门逆周期监管创新实践的基础上，从多个角度阐明了监管容忍度作为逆周期监管的“软工具”的重要作用，就新冠疫情下如何加强监管容忍度运用，提升逆周期调节的有效性提出了独到见解，这无疑具有重要的现实指导意义。

金融的亲周期性导致其在经济上行期业务规模快速增长，随之积聚的风险在经济下行期集中释放，叠加其天然的巨大负外部性，从而进一步加剧金融体系和宏观经济的风险“共振”。2008年金融危机后，在积极的财政政策作用下，中国银行业资产规模快速扩张，对经济贡献度持续上升，但脱实向虚、自我循环等种种乱象亦伴随而生，潜藏风险不断加大。2017年开始，监管部门以“监管姓监”的严基调全面启动乱象整治，持续推动金融体系去杠杆、去通道、去链条，督导银行业机构在确保信贷质量真实性的基础上提足拨备、做实利润，有效提升了银行业逆周期对抗风险能力，促进了金融与实体经济的良性循环。2020年以来，新冠肺炎疫情快速蔓延，对国际国内经济金融系统造成了强大冲击，如何及时调整容忍度,优化监管行为，对抗下行压力,为经济、金融的平稳运行保驾护航,是当前亟须探讨的问题。

监管容忍度当前运用概述

2008年金融危机爆发后，国际同业对传统金融监管进行了深刻反思，认为缓解金融体系顺周期性的关键在于实施逆周期的宏观审慎监管。2009年的金融系统稳定论坛报告（Financial Stability Forum）就如何建立逆周期调控提出六点建议，包括提高经济扩张期资本监管要求、减少市场风险监管中顺周期模型（如VAR）运用框架、通过压力测试检验资本缓冲有效性、定期评估资本是否覆盖银行风险等内容。2010年公布的《巴塞尔协议Ⅲ》和《各国监管当局实施逆周期资本缓冲指引》，要求各国监管当局根据本国银行业实际，参照制定逆周期资本缓冲政策框架，视需要要求银行计提逆周期资本缓冲，逆周期资本缓冲水平为风险加权资产的0%～2.5%。

近年来我国金融监管部门积极与国际前沿做法接轨，围绕逆周期监管创新实践，如2012年，我国《商业银行资本管理办法(试行)》出台，在最低资本要求、储备资本基础上，明确提出了逆周期资本要求为风险加权资产的0%～2.5%。笔者认为，基于我国银行业监管多重目标的设定，逆周期监管成效最终取决于能否有效收窄金融风险的周期性波幅，并切实推进金融与经济的良性循环，而监管容忍度则是服务于逆周期监管的一项重要“软工具”，能灵活体现差异化监管要求，及时传递政策导向。回顾2017年以来容忍度在我国银行业监管实践中的运用，主要体现在规制与执行两个方面，两种方式各有利弊，互为补充。

在规制层面。重点围绕风险监管、资本监管，在审慎经营规则中将差异化要求固化。这种方式可确保监管操作统一性与规范性，不足之处在于存在一定的滞后性。其运用方式主要包括：一是针对性调整贷款风险资本计提要求（《商业银行资

本管理办法(试行)》），将普惠型小微企业债权风险权重下调至75%，提升普惠型小微企业金融服务动力；二是实施差别化的贷款损失准备监管政策（《关于调整商业银行贷款损失准备监管要求的通知》），对符合条件的银行将拨备覆盖率最低监管要求下调至120%（原统一标准为150%），贷款拨备率下调至1.5%（原统一标准为2.5%），鼓励商业银行真实反映资产质量，加大不良贷款处置力度，腾出更多信贷资源提升服务实体经济能力；三是设置较灵活的不良贷款分类标准(《小企业贷款风险分类办法（试行）》)，允许小企业抵质押贷款部分或全部贷款逾期天数超过180天才纳入不良（一般企业债权原则上逾期90天以上需划分为不良贷款），切实加大对小企业的金融支持。

在执行层面。通过依法合规运用自由裁量权，向监管对象及时传递政策导向。这种方式具备较强的灵活性，但实践中出现个体和地区差异，对监管者的专业水平要求很高。其运用方式主要包括：一是在行政处罚过程中体现“区别对待”，针对屡查屡犯、特定时点后仍不收手的违法违规行为从严量罚，鼓励机构自查发现、主动整改；二是在风险拨备计提时提倡“未雨绸缪”，引导银行机构在盈利高增长期将逾期60天（法规要求为90天）以上贷款也纳入不良，强化顺周期下的风险抵补储备等；三是在监管评级中给予“定向从宽”，对银行因小微、三农、扶贫领域信贷投放导致的不良率上升给予较大的容忍度，允许相关领域不良率高于各项贷款不良率3个百分点以内,以此保护银行对小微、三农、扶贫、民营等领域的信贷支持动力，切实支持实体经济发展。

疫情冲击下

银行监管面临的新态势

年初以来，突如其来的新冠肺炎疫情快速扩展，全球经济下行震荡，国际国内、经济金融影响交互叠加，银行业受到冲击较大。受此重大公共危机事件影响，我国的逆周期监管面对多方面的新变化。

信用风险转向加速暴露。一是企业偿债能力下降加速贷款质量下滑。受疫情冲击影响，企业复工复产受阻，产业链整体陷入供需双弱，特别是住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业，企业经营收入大幅减少，企业还款能力明显下降，银行贷款质量直接承压。从瑞银研究报告看，悲观情形下，如果2020年国内GDP增速跌到3.2%，预计银行业可能有5万亿元以上的不良资产产生，拨备覆盖率可能下降至129%。二是贷款风险化解处置难度增大。一方面，受疫情影响，市场风险偏好普遍降低，客户愿意接手风险资产的意愿和能力均出现不同程度的下降，不良贷款处置市场整体交投不畅，对风险化解工作推进形成了较大制约。另一方面，社会经济秩序仍处于有序恢复之中，司法机关等政府部门的工作效率较疫情爆发前仍有一定差距，导致银行通过诉讼处置不良的进程大幅拉长，进一步加大了银行不良处置难度。同时，从当前监管实际看，监管原则上要求逾期90天以上贷款全部纳入不良（大型银行要求原则上将逾期60天以上贷款纳入不良，其他银行参照推进）。若严格执行此“软要求”，一方面会促使银行不良贷款率短期快速上行；另一方面，企业贷款纳入不良后，其在银行体系的融资渠道将基本被切断，进一步加剧实体经济脆弱性，不利于风险化解。