【发展战略】我国区域发展政策的回顾与展望

我国区域发展政策的回顾与展望
王荣科
(安徽大学管理学院,安徽合肥　230039)
摘　要:改革开放之前我国的区域发展政策与计划经济体制相适应,并主要受到计划经济体制和地缘政治环境因素的制约与影响,从属于国防安全目标,因而未能充分发挥其政策功能。

改革开放以来,我国区域政策不断进行调整和完善,在实践与理论探讨中不断丰富与发展。

当前,我国区域政策正步入一个新的发展阶段。

:区域发展政策;公共政策;中国
中图分类号:F121 文献标识码:A 文章编号:1001-5019(2002)03-0064-06
区域发展政策作为政府的公共政策,是为了解决国家面临的区域经济问题、特别是区域差距问题而采取的干预行为。

在我国,区域发展政策已成为党和国家决策的核心问题之一。

回顾和总结我国区域发展政策的发展演变历程及其经验教训,对于全面深入认识区域发展政策,有力地贯彻和实施区域发展政策,都将是十分有意义的。

一、改革开放之前的区域发展政策
改革开放前中国的区域发展政策的制订实施,除了受自然地理环境基础差异的制约和影响外,另外则主要受计划经济体制与地缘政治环境因素的制约与影响。

新中国建立后,在统一全国财经工作的基础上,很快建立起中央权力高度集中的经济管理体制。

在社会主义改造完成之后,计划经济管理基本覆盖了社会经济生活的各个方面,计划经济运行机制得到进一步完善与加强。

此后,这个体制曾多次进行调整与变革,以克服这种体制存在的弊端,但这些变革都是在计划经济的框架内进行的,不可能获得实破性进展。

区域政策的指导思想,是由苏联学者提出的平衡/协调的生产力布局理论,这个理论根据马克思对当时资本主义生产分布不平衡规律的理论分析,强调社会主义计划经济必须通过国家的计划安
排,依靠国家掌握的财力物力援助落后地区,去解决区域发展不平衡问题。

从地缘政治环境来看,新中国成立以后,首先面对的是世界两大阵营的严重对立与冲突。

建国不久就爆发了朝鲜战争,紧接着美国宣布要用武力阻止我国解放台湾,并对我国实行经济封锁和禁运。

从
50年代末起,中国面临的国际局势更加严峻。

一方
面,美国继续奉行反华政策,不断在台湾海峡制造紧张局势,唆使台湾当局对大陆进行骚扰活动。

1964年8月,美国制造北部湾事件,扩大侵越战争,从南面威胁中国。

另一方面,中苏关系破裂后,苏联不断对中国进行武装挑衅,大量增兵中苏、中蒙边境。

印度政府在中印边境挑起事端,制造边境冲突。

美苏两国军备竞赛愈演愈烈,战争的因素在增长,中国受到严重的军事威胁。

这种严峻的地缘政治环境,对中国的区域政策不能不产生巨大的影响。

从新中国成立到改革开放前的30年时间内,我国的区域政策虽然以平衡/协调发展理论为指导思想,但在实践中则更多地是从国家安全和原有的工业基础等方面因素考虑,制定和实施的是从属于国防安全目标的区域发展政策。

这种以国防安全目标为主导的局面到1973年后开始转变,而在1949———
1972年期间,又可以划分为两个发展阶段。

第一阶段(1949—1964年),国家的区域政策是
收稿日期:2002-03-06
作者简介:王荣科(1951-),男,重庆市人,安徽大学管理学院副教授.
2002年5月第26卷第3期安徽大学学报(哲学社会科学版)
Journal of Anhui University (Philos ophy and S ocial Sciences )May 2002V ol.26N o.3
平衡生产力分布,加强内地建设。

在三年经济恢复时期(1949—1952年),国家就提出“改变旧中国遗留下来的生产力分布不平衡状况”,把一些工厂迁移到接近原料的地区。

在第一个五年计划中规定:“为了改变原来地区分布不合理状况,必须建立新的工业基地,而首先利用改造和扩建原来工业基地是创造新的工业基地的一种必要条件。

”“一五”计划进行了以156项重点工程为中心的工业基本建设(实际150项),国内自行设计建设的694项限额以上的重点工程,初步奠定了中国工业化基础。

这些基本建设的重点是在内地,150项重点工程中有4/5布局在中西部,布局在东部的仅1/5,494个限额以上工程,内地占68%,东部地区仅32%。

1952—1957年期间,工业增长速度内地为17.8%,沿海为14.4%。

在第二个五年计划中,明确提出了我国工业布局的原则,“即在全国各个地区适当分布工业的生产力,使工业接近原料,燃料的产区和消费地区,适合于巩固国防的条件,并逐步地改变这种不合理的状态,提高落后地区的水平。

”从当时执行情况看,实际上更为重视的还是国防原则。

根据当时兼任财政部长的副总理薄一波的回忆:“审查厂址时,要把厂址标在地图上,并用直线标出它与台湾、南朝鲜、日本等美军基地的距离,说明美国的什么型号的飞机可以攻击到它。

”对国防安全的考虑,成为当时选定厂址的主要因素之一。

第二阶段(1965—1972年),国家区域政策是突击进行“三线”建设,向“大三线”实施“战略转移”。

重点投资的是作为战略大后方的“大三线”地区,包括四川、贵州两省,陕西、甘肃、云南的大部分地区,以及中部的豫西、湘西、鄂西等地区。

出于对50年代末起国际环境的恶化和备战的考虑,中共中央、国务院决定全国按一、二、三线布局工业,集中力量建设“三线”战略后方,向“大三线”实施战略转移,并强调在各地区建立相对独立的工业体系。

1965年8月召开的全国计划会议,确定了“把国防建设放在第一位,加快三线建设,逐步改变工业布局”的方针,确定国家投资重点是处于内地的“大三线”地区,而每个省区建设重点又都要放在各自的小三线地区。

“三线”建设成为中国经济建设在地域上的一次空前规模的西移,是极端向内地倾斜的态势。

“三五”期间,内地的基本建设投资已占到全国的66.8 %,其中用于“三线”地区的占52.7%。

国家在西南、西北投资所占比例,由“一五”计划时期占全国的16.9%上升到”三五”时期的35.1%。

在1969—1972年期间,大项目较多的四川省占全国投资比重达12.09%,湖北省占7.38%,而同时期上海仅占2. 38%,广东占3.44%。

这一时期内地投资额为沿海地区的2.4倍。

在集中向三线地区投资的同时,国家还将一批工厂和研究机构从沿海搬迁到“大三线”地区,主要的迁出地是北京、上海、江苏、辽宁等省市。

根据国家计委、建委1971年联合提出的关于搬迁问题报告的统计,从1964年起共实施了380个搬迁项目,共有14.5万职工、3.8万台设备从沿海搬迁到了内地。

国家对三线建设先后投入2000多亿元资金,其中工业投资占70%以上。

这是国家对中西部地区援助力度最强时期,使中西部地区经济得到较快发展,基本上建成了以国防工业为重点,交通、电子、化工为先导,交通、电力、钢铁、有色金属等为基础,门类齐全的工业体系,使得西部地区工业落后的状况有了较大的改观。

1973—1978年期间,中国的区域发展政策进行了第一次调整,开始克服在区域政策上存在的偏差。

引起这次政策调整的历史背景,首先是中国当时所处的国际环境发生了较大变化。

1971年10月,中国恢复了在联合国的席位,1972年尼克松访华,中美关系开始走向正常化,中国对外关系进一步改善,国际形势开始趋于缓和,在工业布局与区域投资分配上以国防安全为第一原则的依据不再充分。

其次,三线建设中的失误与困难也充分显露出来。

由于对战争爆发的可能性与紧迫性作了过分估计,对三线建设的要求过急,投入了过多的力量,对整个国家经济发展产生了极不利的影响。

而多年的“文化大革命”使整个国民经济处在崩溃的边缘。

国家的建设必须考虑经济效益,工业布局必须尊重经济原则,促进经济发展,改善民生,才能促进社会稳定和发展。

正是基于上述背景,1973年1月,国家有关部门制定了“关于增加进口,扩大经济交流”的计划,展开了以引进项目为中心的经济建设。

从1973年起分两批引进的47个主要成套项目中,位于东部沿海地区的24个,中部地区12个,西部地区11个。

在东部地区又集中在辽宁中部、京津唐地区和长江三角洲
及长江中下游沿岸,在西部地区又主要集中在四川盆地的南部。

由于项目相对集中,前后配套协作条件好,企业的投资效率和运营状况都较好。

这表明国家的产业布局开始由内地向东部特别是向沿海经济发达区域逐渐转移,这是中国国土开发与产业布局在总结经验教训的基础上所取得的重大进步。

不过,这一时期的政策调整还只是局部的。

尽管“四五”计划期间,内地基本建设投资总额比“三五”计划期间下降13.3个百分点,东部沿海地区投资比重上升8.5个百分点,但内地的投资总额仍远远超过沿海地区。

在继续进行大西南建设的同时,“三线”建设的中心转向中南的湘西、鄂西、豫西地区。

1976年起,“三线”建设进入收尾配套阶段,“五五”计划安排了相当的后续投入,以保证“三线”地区建成的生产能力充分发挥作用。

纵观改革前近30年的国家区域发展政策,在实现全国生产力的均衡配置方面取得了很大成效。

国家把投资重点放在社会经济落后的内地,表现了国家对中西部地区社会经济发展的“强援助”。

大批重点项目的西移,大批老企业和科研机构的内迁,使中西部地区在较短时间内奠定了工业化基础,内陆地区在国民经济中的比重逐步上升,初步改善了中国的工业布局,增强了中国经济实力和国防力量。

但在内地与沿海地区的关系问题上,一度过分偏重内地,忽视了东部地区的发展,对内地建设要求过急,投入了过多的力量,其结果是沿海地区原有的较好经济基础未能充分利用,而在内地的投入也没有得到预期的回报,内地与沿海的区域经济差距并未缩小。

二、改革开放中的区域政策
70年代末,在党的十一届三中全会精神指引下,中国进入改革开放的新时期,中国的经济发展经历了转轨和发展战略的转变。

尽管我国的改革是以“摸着石头过河”的方式逐步推进,采取的是渐进的改革方式,对外开放也是逐步推开的,但改革的取向从一开始就始终是市场取向的,并最终确立了社会主义市场经济的改革目标。

随着体制的转轨和经济增长方式的根本转变,随着对外开放的不断扩大,国家区域发展政策也发生重大变化,它主要表现在以下几方面。

第一,政策的指导思想上,突破了计划经济体制下要求平衡协调发展的理论束缚。

在总结我国区域发展经验教训和学习借鉴西方发达国家区域发展理论的基础上,我国学者先后提出了区域经济非均衡发展战略和地区协调发展战略思想,为区域发展政策的制定调整提供了理论基础。

改革开放以来,人们反思了在均衡发展战略基础上的区域政策实践,认识到过去的区域发展政策不考虑经济原则和投资效率,客观上迟滞了国民经济的发展,人们开始强调投资效率的地区差别。

由于资源的稀缺性,要想实现均衡发展是难以奏效的,应合理利用现有的有限资源,发展重点地区和重点部门,优先发展那些具有较强增长势头的地区,以取得较好的投资效率和较快的增长速度,并通过这些地区的发展及其“扩散效应”来推动其他区域的发展。

在具体实施非均衡发展战略上,又存在梯度理论与反梯度理论两种主张。

90年代初逐步形成的地区协调发展战略思想,强调要阻止区域差距的扩大,要为各地区提供平等的发展机会,充分发挥各地区的比较优势,强化地区间的协作关系。

第二,政策目标上,由过去追求区域平衡发展和国防安全目标优先,转向以效率目标为主即加快全国经济整体增长为主要目标。

随着冷战的结束和新科技革命的兴起和发展,和平和发展成为当代世界的主题,国际竞争的重点由军备竞赛转向以发展经济、科技为核心的综合国力的较量。

加快经济发展,增强综合国力,成为改革开放后中国最为迫切的任务。

区域政策必须考虑地区投资效益和经济基础,要充分利用沿海地区的区位优势,发挥各地优势,加快全国经济的整体增长。

区域政策的目标原则就是“效率优先,兼顾公平”,促进区域经济协调发展。

第三,政策主体上,除了中央政府外,各级地方政府将发挥越来越重要的作用。

1980年开始实行的财政“分灶吃饭”,扩大了地方政府的调控权,增强了地方政府发展经济的责任及地方利益的主体意识。

在市场经济条件下,中央政府和地方政府要进行合理的职权划分。

在加强中央宏观调控权的同时,下放和转移中央的部分事权和经济决策权,扩大地方自主权。

在区域政策制定和实施上,地方各级政府应根据中央的计划与政策,从本地实际情况出发,制定自己的发展规划,制定和实施各自的相应政策,要充分发挥地方政府的积极性。

第四,政策手段上,由过去单一指令计划下的国家预算投资,转向政策手段的多样化。

在市场经济条件下,国家计划总体上是指导性计划,计划的实施,主要是运用经济政策和经济杠杆调节市场参数,通过利益关系的调整引导市场主体行为。

对于区域发展政策,主要是通过区域开发制度的创新和开放政策的分区推进,以及某些宏观调控手段的区域化,以贯彻国家区域政策的意图。

改革开放20多年来,我国的区域发展政策一直在不断调整变动之中,根据政策指向和发展重点的不同,大体上可划分为两个阶段。

第一阶段(1979—1992年),是以加快全国经济整体增长为目标,实施向东部沿海区域倾斜的区域发展政策。

1979年中央确定在广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”,利用其临近港澳与台湾的区位优势,加速经济发展。

随后,深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区的建设全面展开。

“六五”(1981—1985)计划确定的区域政策方针是:积极利用沿海地区的现有基础,充分发挥其特长,带动内地经济的进一步发展,要继续积极支持和切实帮助少数民族地区发展生产,繁荣经济。

“六五”期间,国家实施向东部沿海地区倾斜的区域政策,一方面把一大批重点建设项目布局在沿海地区,沿海地区建设投资比重首次超过了中西部,达到47.7%,中西部地区仅占46.5%;另一方面,国家在东部沿海地区率先开始区域开发的制度创新,在先后开辟的深圳、珠海等4个经济特区、14个沿海开放港口城市和沿海经济开发区内,在外资项目审批权限、财税、外汇留成、信贷等方面赋予特殊的优惠政策。

与此同时,国家对中西部的投资,重点是对80年代以前形成的部分工业基地和“三线”企业进行调整、改造、扩建和提高,同时也新建和扩建了一些工业项目,在中部地区工业建设的主要方向是能源基地和有色金属基地,在西部地区条件较好的关中、黄河上中游沿岸、川南川西等地区进行了重点开发。

到80年代中期,全国生产力布局已经展开,原先的沿海内地划分过于笼统,已不能适应生产力地区布局的要求。

“七五”(1986—1990)计划根据经济技术水平和地理位置相结合的原则,将全国划分为东部、中部、西部三大经济地带。

强调“七五”及其后几年全国生产力布局不再搞一次战略展开,而是在东中部两大块上做文章。

要加速东部沿海地带的发展,同时把建设的重点逐渐转移到中部,并积极做好进一步开发西部地带的准备。

中国区域政策的目标区演变成东、中、西三个地带的基本格局,区域政策的目标,必须正确处理三个地带之间的关系。

1988年3月国务院召开的沿海地区对外开放工作会议上,确定了以沿海地区乡镇企业为主力,“两头在外,大进大出”的“沿海地区经济发展战略”,大力发展出口加工型经济,加入“国际经济大循环”。

同时国家进一步扩大沿海开放范围,设立海南省和海南经济特区,随后又作出了开发开放上海浦东的决定,全国生产力布局进一步向东部沿海地带倾斜。

向沿海地带倾斜的区域政策,充分发挥了沿海地区的比较优势,取得了先行发展,其经济增长率持续保持在全国的领先水平,使国民经济整体水平有了较大的提高。

在全国经济连续10多年的快速增长的同时,区域间经济增长的差距迅速扩大。

由于这一时期国家对中西部的援助相对减弱,而且各种政策上也向沿海地区倾斜,使中西部经济发展受到严重影响,成为区域发展差距扩大的重要原因。

因而国家的区域政策引起了广泛争议与批评,区域间利益的矛盾和冲突,导致了地区保护主义的一度盛行。

第二阶段(1992年—至今),国家区域发展政策以区域间协调发展为目标模式。

90年代初期,由于在酝酿对区域发展政策的调整,所以“八五”(1991———1995)计划中没有提出新的区域政策,继续实行了“三个地带”的宏观发展战略,并着手准备对80年代的向沿海倾斜政策进行调整。

1993年2月,国务院正式作出了《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》,在国家信贷计划中单独安排专项贷款,支持中西部地区乡镇企业的发展。

“八五”时期,地区布局上在继续考虑沿海发展需要的同时,较多的项目安排在中西部地区,在国家预算投资中,中西部地区所占比例明显高于东部沿海地区。

但在市场经济条件下,市场机制开始发挥作用,“八五”时期东部地区基本建设投资仍远远超过中西部地区。

“八五”中后期,中西部与东部沿海地区之间的经济差距进一步扩大。

1995年9月,党的十四届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》,明确提出把“坚持区域经济协调发展,逐步缩小地区发展差
距”作为社会和经济发展必须贯彻的重要方针。

1996年3月,八届人大四次会议批准的《“九五”计划和2010年远景目标纲要》,确认了这一指导方针,提出从“九五”开始,要更加重视支持内地的发展,实施有利于缓解差距扩大趋势的政策,并逐步加大工作力度,积极朝着缩小差距的方向努力。

在三大地带的框架基础上进一步提出了发展七个跨省市区的经济区域的设想。

对于如何防止地区差距的扩大,“九五”计划具体提出了六条政策措施,包括对中西部援助性投资、加强东、中、西部地区之间的经济联合与技术合作等。

“九五”期间,国家对中西部援助力度明显加大,对地区差距问题也越来越重视。

1999年底召开的中央经济工作会议上,正式把实施西部大开发战略列为2000年经济工作的一项重要内容,国家开始实施西部大开发战略,国家对不发达地区的援助进一步集中到西部地区,国家区域政策的目标调整到促进地区协调发展上来。

“十五”计划中将“实施西部大开发战略,促进地区协调发展”专门列为一章,强调国家要推进西部大开发,“国家实行重点支持西部大开发的政策措施,增加对西部地区的财政转移支付和建设资金投入,并在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策;”对于中部地区,强调要充分发挥其承东启西、纵贯南北的区位优势和综合资源优势,提高工业化和城镇化水平;对于东部地区,要求其在体制创新、科技创新、对外开放和经济发展中继续走在前列,提高发展水平,有条件的地方争取率先基本实现现代化;要求打破行政分割,重塑市场经济条件下的新型经济关系,形成各具特色的区域经济。

国家区域发展政策形成了较为完善的体系。

三、区域政策步入新阶段
经过50多年的实践与理论探索,我国的区域政策不断丰富与发展,目前已步入一个新的发展阶段,其表现主要有以下几方面。

第一,对我国区域经济问题的认识更深入、全面。

从沿海、内地的划分,一、二、三线的划分到东、中、西三大经济地带的划分,跨省区的经济区域的形成,人们对经济区域的认识不断深入,人们逐渐学会用包括区位条件、资源禀赋条件、经济发展水平、社
会发展水平、经济发展活力和竞争力、生活质量、基础设施等综合指标体系来评价区域发展状态和区域差距。

人们普遍认识到,我国目前的区域经济问题,不仅表现为东西差异,南北差异,更多地表现为城乡差异;不仅东、中、西三个地带之间存在明显差异,每个地带内部也存在着巨大差异。

中国的区域经济发展呈现出复杂的多面性,区域发展水平和状态日趋多样化。

改革开放以来中国区域发展差距的不断扩大,引起社会各界的广泛关注,并成为人们争论的“热点”。

通过反复讨论,人们认识到,区域发展差距及其扩大是社会主义初级阶段的基本特征之一,由于地区之间经济文化很不平衡,因此需要经过一个有先有后发展,逐步缩小差距的历史阶段,这是至少需要一百年的历史阶段,也是不可逾越的历史阶段。

然而对于区域差距的扩大决不能采取放任和忽视的态度,从现在起就必须采取实际措施,朝着缩小差距方向去努力。

第二,对区域政策目标的认识更全面更明确。

一般认为区域政策目标有三种类型:快速增长、稳定增长和平衡增长。

要谋求快速增长,就必然会出现发展的不平衡。

而只有稳定增长与平衡增长两者可以相互兼顾。

任何一个时期内的区域发展政策目标都会是多元的,除了经济增长目标外,还应包括相互联系与协作的发展目标。

在原有体制下,由于政企职能不分,政府是最主要的投资主体,国家的区域政策也就以追求经济增长为主要目标,选择非均衡增长战略。

在市场经济体制下,国家区域政策内在地要求逐步减少甚至基本放弃对经济增长的直接追求,应逐步将经济增长的作用机制领域交给企业和市场,政府则主要承担协调发展的责任,国家区域政策应主要以区域经济的协调发展为目标。

协调发展的内容主要涉及与区域经济增长相关的产业结构的协调、收入分配的协调、区际经济关系的协调和生态协调等方面。

追求地区协调发展目标,为各地区提供平等发展的机会,充分发挥各地区的比较优势,强化地区间的协作关系,以实现国民经济整体性的快速增长。

第三,区域政策的形式更加系统和多样化。

过去我国区域政策与计划经济体制相适应,政策形式的中心就是直接以实现经济增长目标而对有关地区的重点投资和信贷融资,是为计划调节服务的。

在市场经济体制下,国家区域政策则应包括区域发展。