中国食品安全及政府规制研究

中国食品安全及政府规制研究

【摘要】近年来，食品安全问题已经引起了社会的普遍关注，为何我国食品安全问题屡禁不止？本文从两个角度加以分析，首先描述了当前食品安全问题的现状，然后分析了食品问题产生的原因，并提出了相应的解决措施，希望有助于解决当前食品安全问题。总之，解决食品安全问题需要一种综合的机制，既要在政府规制方面有所作为，又要动员社会力量广泛参与。

【关键词】食品安全；政府规制；非政府组织；公众参与

一、中国食品安全现状

在中国大陆，近几年公共卫生事件频发，将食品安全问题推上了风口浪尖，引发了公众深切的担忧。2010～2011年消费者食品安全信心报告调查显示，只有三成多人对食品安全状况感到满意，九成多人认为中国食品安全存在问题，近七成人对食品安全现状感到“没有安全感”，其中膨化及油炸食品是最不放心的食品种类，而吃到病死牲畜肉则是最担心的食品安全问题。

然而在香港，2012年6月21日，香港食物及卫生局局长周一岳在接受媒体专访时表示，大陆供港食品的安全率达到了99.999%；同样，在澳门，据此前澳门方面检测，内地供澳门食品合格率达100%。官方数据显示，多年来，内地食品出口合格率均保持在99.8%以上，然而大陆内销食品在“多年整顿”背景下，合格率只有水分极大的“90%左右”。

当食品安全问题一次次出现在公众的视野，我们该去反思为什么同样是大陆生产的食品，在两处却有截然不同的现象？当食品安全一次次挑战了公众的底线，以致使消费者开始变得麻木之时，麻木竟变成了一种无奈的选择。有时我们不该仅仅抱怨与责备企业诚信道德的缺失，至少我们能从供港澳食品中看到未来食品安全的希望。我们从不期望食品百分之百安全，但我们需要有一种保证食品安全的综合机制，从社会各个角度与方面，及时发现并杜绝潜在的隐患，让我们一日三餐吃的踏实放心。但究竟为什么食品安全问题屡禁不止、屡见不鲜？为什么我们的机制无法保证我们食品的安全？如何改善当前食品安全问题，让公众不再谈“吃”色变？笔者试图对比与港澳食品监管体制异同，从政府规制、非政府组织与公众参与两个角度，具体分析食品安全问题产生原因，并提出应对未来食品安全问题的建议。

二、食品安全的政府规制措施

（一）政府规制

1.政府规制含义

政府规制即政府运用公共权力，通过制定一定规则，对个人和组织的行为进

行限制与调控，使资源达到最有效率的配置，从而提高整个社会福利水平。政府规制主要是因为垄断、外部性和信息不对称。由于市场竞争会导致垄断，而垄断却是市场机制本身无法解决的，需要政府加强管制，引入竞争机制，迫使垄断企业提高效率。外部性会造成私人成本和社会成本、私人利益和社会利益的不一致，不能实现帕累托最优。信息不对称会产生道德风险，损害缺乏信息个体的利益，需要政府干预，弥补市场失灵的不足。

2.食品安全规制的必要性

食品市场大部分属于完全竞争市场和垄断竞争市场。但食品作为一种特殊的产品，生产过程中存在着严重信息不对称。生产、销售中的信息很难被消费者准确搜集与掌握，生产者正是凭借其信息优势以及消费者获取信息的高成本，忽视产品质量，导致频繁出现食品安全问题。同时，政府和消费者之间同样存在信息不对称，生产者及其销售者存在故意隐蔽食品质量的现象，使政府监管部门无法获取准确的信息，再加之经常发生的寻租行为和政府部门存在的职责交叉、主体不明，信息层层传递严重失真。由于信息不对称，也会出现逆向选择与道德风险，从而导致市场资源配置的低效率，无法纠正市场出现的偏差，这成为政府规制的一个非常重要的原因。

另外，食品具有很强的外部性，安全的食品不仅会给生产者带来巨大的收益，同时具有正外部性，能提高整个社会的福利水平。与此相反，当出现严重的公共卫生问题时，它会产生很强的负外部性，损害公众的身心健康，导致社会总体福利的损失，偏离最优的效率配置。我国当前食品市场出现了劣币驱逐良币的非正常现象，这也就要求政府采取规制措施，纠正市场失灵，恢复正常的市场秩序。

3.大陆与港澳食品安全规制的比较及缺陷

2009年中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国食品安全法》，从法律上确立了食品安全体制为国务院食品安全委员会统一协调，卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。由国务院、各级地方人民政府、食品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体等组成复合型、立体化监管体系，主要由卫生、质监、工商、食品和药品、农业等五大部门组成。

澳门是以食品安全统筹小组为总协调人，由卫生局、民政总署、经济局、旅游局、海关、消费者委员会等多个部门以相互协作的方式共同管理，这些部门分工并不明确。

香港食品安全监管机构的权力高度集中和专业化。香港根据英美法系的传统，政务司设立食物及卫生局，作为专职的食品安全监管机构。立法会下设食品及环境卫生咨询委员会，其主要功能是：审议有关食物安全政策，向食物及卫生局局长提供意见，以及监察该政策的实施情况，等等。

从以上我们可以看出，我国现行的食品安全监管体制，仍然采用的是多部门协同分工的模式，本质上仍然是以分段监督为主，品种管理为辅的监管体制，对食品实行多头监管的格局并未因此而打破。虽然明确了卫生行政部门的协调地位，将其地位提升至其他部门之上，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故，但由于在我国行政体制中，卫生部与农业部、工商行政部门同属一个级别，不存在行政上的隶属关系，这为部门之间具体的沟通与协调增加了困难。食品安全委员会作为高层次的议事机构，在具体的监管过程中与卫生行政部门的监管职责可能会存在交叉权力，界定仍然模糊，从而增加了监管的交易成本。规制经济学认为，公共机构的多头重复监管肯定会增加监管成本，精简监管机构，将其原有的相关职能和职权进行整合，在一定程度上会降低多部门监管导致的机会主义行为，压缩其中可能存在的监管漏洞或空隙。而这种体制成为让食品安全问题有机可乘的制度性缺陷。对比港澳的监管体制我们会发现，澳门的食品安全专责小组负责食品安全监管的高层协调，香港则有一个部门全权负责，其他部门协助进行监管，同时设立了专门对行政进行监督的体系。同时香港还设立了以“食品安全风险预防控制”为主要内容的机构，而内地食品安全监管却仍然停留在事后救济的阶段，事前预防与食品追溯和召回制度并未形成。

相比于国外的食品监管体系，我们也会明确看到，发达国家的监管体系构架十分简单，分工却十分明确，大部分建立了以超部制为核心的食品安全委员会，由总统或总理为总召集人，负责统一协调食品监管与安全问题，其他部门分工协作，各司其职。如美国的联邦食品药品监督管理局（FDA）监管模式，由总统食品安全委员会统筹安排全国食品安全工作，食品药品监督管理局与农业部、环保总署分管具体食品项目的监管与安全。

就食品的政府立法规制层面而言，也存在许多缺陷与不足。第一，我国食品安全法对食品的定义表述为：各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品（食品安全法）。这个定义并没有将半成品纳入食品的范畴中，范围过于狭窄，使一些半成品脱离了监管部门对其的监管，为食品安全埋下了潜在的隐患。第二，我国食品安全相关法律制度缺乏系统性、完整性和协调性，食品安全的规制结构难以形成有效的整合。食品安全事件屡禁不止的一个重要原因在于，处罚力度过轻，难以遏制厂商的机会主义行为，以致于相对于较小的风险和巨大的利润，生产者甘愿以身试法。

4.加强食品安全规制的举措

（1）建立相对独立的超部门利益的协调机构

长久以来，我国监管机构行政监管力量不足，职能交叉且分散，职责不清，权力责任范围不明确，缺乏权威性和独立性，为食品安全监管增加了困难。对此应该建立一个综合权威机构，负责对各部门进行协调，促进其相互沟通，避免多头监管，明确监管主体的职责和范围，且精简监管机构，压缩和整合职能，形成以品种管理为主，职能集中的监管体制，从而弥补监管空白。