论生态补偿的原则和机制_王丰年

文章编号:1000-8934(2006)01-0031-05
论生态补偿的原则和机制
王 丰 年
(清华大学 清华大学学报 编辑部,北京 100084)
摘要:文章分析了生态补偿的含义,考察了生态补偿的产生过程、经济学理论依据及其必要性,探讨了建立生态补偿机制的原则,研究了生态补偿的误区和症结,从提高自然资源的产权意识、完善生态税收制度等角度探讨了建立生态补偿的对策。

关键词:生态补偿;生态税;生态价值;可持续发展中图分类号:B 82-058 文献标识码:A
收稿日期:2005-06-29
作者简介:王丰年(1964-),河北冀州人,清华大学 清华大学学报编辑部 ,博士,副教授,研究方向为生态伦理学和人类生态学。

对生态补偿概念的理解有广义和狭义之分。

广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿,即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿,以提高该行为的成本或收益,达到保护环境的目的。

狭义的生态补偿是指生态功能的补偿,即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的 搭便车 现象,激励公共产品的足额供应;解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。

中共十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标,其目标之一就是增强可持续发展的能力,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

完善生态环境补偿机制,正是实现这一目标的重要途径。

1 生态补偿的提出
上世纪50年代以来,鉴于在经济发展中存在着大量的资源耗竭和生态破坏问题,一些国家和地区尝试采用经济手段予以解决。

在责任问题上,各国基本达成一个共识,即 损害环境者付费原则 。

1969年的 国际油污损害民事责任公约 规定,损害责任属于船舶所有人,欧洲理事会 关于废弃物引起损害的民事责任公约 将损害责任归属于制造者。

1972年,经济合作与发展组织环境委员会于提出了 污染者付费原则 ,很快得到国际社会的认可,并被一些国家确定为环境法中的一项基本原则。

1992年联合国 里约热内卢环境与发展宣言
阐述了利用经济手段调整经济社会发展与生态保护关系的观点,生态补偿开始被更多国家认识。

但令人遗憾的是,1992年联合国里约热内卢环境与发展会议郑重承诺:发达国家对发展中国家的援助应占本国GDP 的0 7%,还应无偿转让环保技术,但是,10年后,当世界各国首脑再次聚会南非时,发达国家对发展中国家的资金援助却由占GDP 的0 36%下降到0 23%,除了北欧几个小国,许多发达国家失信,美国尤为突出。

中国最早的生态补偿实践开始于1983年,在云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环境破坏恢复费用。

20世纪90年代中期进入了高峰,广西、福建等14个省145个县市开始试点。

1993年征收范围包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发等六大类。

但是,在生态环境补偿的政策、法规方面,全国还没有形成统一、规范的管理体系,收费标准的制定也未建立在科学预算的基础上,各项工作的努力没能避免自然状况的进一步恶化。

从生态补偿的历史考察中,可以看出健全生态补偿机制就成为新世纪中国政府和人民的必然选择。

2 生态补偿的经济学理论依据
生态保护和经济发展是相辅相成的,经济发展离不开良好的自然环境,优美的自然环境能促进经济的发展。

因此,要从可持续发展的战略高度,正确处理生态环境与经济发展的关系,形成良性循环,实现经济、社会与生态环境同步发展。

(1)外部效应理论 提到外部效应,一般从 墙
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第22卷 第1期
2006年 1月
自然辩证法研究
Studies in Dialectics of Nature
Vol.22,N o.1Jan.,2006
里开花墙外香 来理解,实际上,经济学上的 外部效应 是指某项交易活动对第三者的经济影响,即未在价格中得以反映的经济交易的成本或效益。

外部效应理论认为微观经济主体对资源环境的运用,会产生外部不经济,即资源减少和环境污染生态失衡,从而构成一种社会成本。

在市场经济条件下,政府可以征收环境保护税的形式,把被忽略的社会成本 内在化 ,提高微观主体的生产成本,降低其边际利润,促使人们改变以往的生产经营方式,进行减少污染的技术开发和资源节约型经济的发展,减少污染性产品的生产经营。

(2)公共产品理论 按照微观经济学理论,社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。

与私人产品相比较,纯粹的公共产品具有以下两个基本特征:非竞争性和非排他性。

公共产品的非竞争性和非排他性特征,使得它在使用过程中容易产生两个问题: 公地的悲剧 和 搭便车 问题。

以英国经济学家庇古为代表的福利经济学已经提出了用政府税收或补贴的方式解决生产和消费引发的外部性问题的建议,并已在许多国家推行。

对于生产和消费使他人利益受损的行为,政府应该采取征税的方式而对于生产和消费使他人受益的行为,政府应该从受益者那里取走一部分收入以给予利益受损者补偿。

(3)自然资本理论 事实上,和其他生产要素一样,天然生成的自然环境和资源也是一种资产,作为自然资本向社会提供其独特的生态服务。

这种资源的提供也应得到相应的资本权益,因此,应该由政府代表社会作为自然生成的资源和环境的产权主体,以征收环境污染税的形式,从经济上建立保护环境的机制。

(4)消费补偿理论 这一理论认为人类的生产和生活过程也是对物品消耗以及对未实行收费的自然资源的消耗过程,人们在享受这些物品和资源的同时,会对环境产生一定的负面影响。

因此,消费者应对自己的排污行为承担污染环境的经济责任,应以纳税的形式进行补偿。

所以,开征环境保护税是国家以税法的形式规定消费者对其排污行为所造成的环境损失进行补偿的一种必要方式。

从经济学上的外部效应理论、公共产品理论、自然资本理论和消费补偿理论来分析,实施生态补偿在理论上是合理的。

3 我国建立生态补偿机制的必要性
长期以来,我国一直存在着资源无价、原料低价、产品高价的扭曲价格体系,原料生产与加工企业凭借对自然资源的无偿或低价占有获得超额利润,自然资源却没有得到补偿。

首先,生态补偿有利于为环境保护筹集资金 环境保护是一项需要大量资金投入的事业,而且投入的资金在短期内一般难以有直接的经济利益回报,甚至有时对投资者根本不会带来直接的经济利益。

建立生态补偿有助于利用经济激励方式,促使自然资源的开发利用过程与一般商品再生产过程相结合,从而达到在整体上对全社会的生产活动进行宏观调节,对生态破坏、环境污染及生态功能的恢复与治理进行系统管理的目的。

第二,生态补偿机制有利于实现社会的和谐 生态补偿通过减缓环境不公,进而减轻社会不公,促进社会公平和群体均衡,创建和谐社会。

第三,生态补偿机制的建立有利于树立全民生态意识 我国从小学的 自然常识 、中学的 地理 课开始,学生接受的是地大物博的爱国主义教育,学生印象最深的就是中国拥有许多世界第一,形成浪费自然资源的恶习,这些恶习有可能延续到以后的工作和生活中。

生态补偿使人们更加关注自然界对人类生活、生产的重要性,强化人们的环境保护意识。

4 建立生态补偿机制的原则
我国现行的生态补偿基本上全靠国家财政,不但没有调动全社会的积极性,而且许多地方产生了依赖思想。

因此,要变 输血型 补偿为 造血型 补偿,寻找生态与经济、社会的结合点,采取有利于综合发挥生态、经济和社会效益的措施,实现三者的共赢。

第一,公平原则 人们的环境权应该是平等的,发展权也应该是平等的。

但地处源头区的人民不得不在产业发展时受到许多限制和遭遇不公平待遇。

流域上下游之间是有机联系的、不可分割的整体,上游地区污染下游就要对下游地区赔偿;反之,如果上游地区提供给下游的是经过治理后的,优于标准的水质,下游地区就应该对上游地区所做的贡献给予适当的补偿。

第二,谁污染谁赔偿 环境污染是一种社会公害,污染者不但要为污染行为付出代价,而且有责任和义务对自己污染环境造成的损失作出赔偿;同样,环境受益者也有责任和义务对为此付出努力的地区提供适当的补偿。

这一经济补偿费主要用于生态环境资源的保护、恢复、更新,以保证资源的持续利用。

第三,谁受益谁补偿 按照谁受益谁付费的市场经济原则,作为自然资源保护的直接受益者,我国长江中下游省区应以税收或其他方式为上游支付一
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定数量的资源维护费。

收取资源维护费不仅理论上能成立,实际操作上也是可行性的。

迄今还没有一个协调机构和机制来保证受益方和损失方的利益获得平衡,其实施起来必将困难重重。

当前我国应参照国际惯例,尽快制定发达地区的生态补偿机制。

第四,循序渐进 生态补偿机制的建立主要应从规范并推广补偿费的征收入手,合理收费,并逐步总结经验,循序推行。

损害、受益明显的,采用先定性后定量,先少后加的方法进行补偿。

第五,有效性原则 一些生态补偿规划之所以没有被采纳,是因为操作成本过高,从长期来看,甚至影响社会和经济的发展。

因此,生态补偿机制要将长期效应和短期效应结合起来,保证生态补偿的有效性。

5 实施生态补偿的误区
生态补偿是一个新的研究领域,国际社会对此也在探索有效的途径。

各个国家、地区在研究过程中,存在若干误区。

(1)过高地估计了自然界的自我恢复能力 在人类社会的早期,人类的生产和生活也给自然界带来伤害,但是,通过自然界的自我恢复能力,能够维持生态平衡。

时至今日,人类生产和消费水平今非昔比,对自然的破坏是自然的自我恢复能力无力挽回的。

关于人类对自然的破坏,在自然恢复能力远古时代的可能和今天的不可能之间,人类必须冷静地思考,有效地实施生态补偿。

(2)重工程措施,轻生物措施 千百年来,人类沿袭着一条越陷越深的怪圈:在山下兴修水利、减少旱涝灾害的同时;又在山上砍树伐木,导致水土流失,加速水利工程的淤塞报废,陷入了恶性循环。

通过生物技术的区域合理分布,可以弥补单纯工程在生态补偿上的局限性。

(3)忽视了自然状况好的区域 目前,在政策方面存在不合理现象:退化严重的地区得到的治理费用多,而保护得好的地区,只能得到少量或得不到经费。

内蒙古锡林郭勒自然保护区保护较好,在近几年生态补偿、生态治理费用中,地方政府忽视了该保护区,使其面临与区外同样退化的命运。

在对牧户的补助中,谁家的羊多得到的补助就多,这其实变相地鼓励了 生态破坏 。

长此以往,生态恶劣的地区没有治理好,自然状况较好的地区生态质量也会发生退化。

6 我国实施生态补偿的症结
鉴于我国的资源短缺和日益恶化的自然环境,甚至在国际范围内,生态补偿也还存在很多需要解决的难题。

(1)难以货币化的生态价值 在理论上,生态补偿为大多数人赞同,但是,具体操作有难度。

其中最难的就是生态价值难以用货币衡量。

生态价值确实存在,但它是一个相对的概念,不同的地点、不同的时间、不同的人员有不同的计算方法。

有时它可以价值连城,有时它又可能是一文不值。

怎样折算生态效益这个问题涉及多个部门,需要运用多个学科的知识。

(2)生态补偿的内容不明确 生态补偿的内容很多,涉及面极广,而且随着人们认识水平的不断深入,需要补偿的范围还要增多,当务之急是对严重影响生产生活的和需要实行抢救性保护的区域进行补偿,像自然保护区、饮用水源保护区、受野生动物危害人类难以生存地区内的居民。

(3)生态补偿的对象不明确 虽然生态补偿观念会为大多数人认同,传统认为下游地区应该补偿上游地区,但下游地区却认为上游地区的水污染了下游地区,上游地区理应补偿下游地区。

(4)行业、部门之间的条块分割 由于生态补偿机制不完善,补偿不能完全依法进行,部门行政色彩浓,导致生态补偿不到位,补偿受益者与需要补偿者相脱节的问题。

特别是我国有些下游地区在交纳的水资源费中已经包含了对上游环境保护的补偿,但是,由于收费和使用是以部门或行业为界,其他相关行业和部门的环境保护投入得不到补助,上游地区地方财政减收得不到补贴,在一定程度上影响了上游地区保护环境的积极性。

流域上下游之间是内部联系十分紧密、生态关联性很高的有机整体。

目前,虽然在自然界流域上下游是不可分割的统一体,但在流域的管理上,却是按行政区域被人为地割裂开来。

林业部门投资植树造林,旅游部门受益于良好的自然环境,同时,水利部门得益于淤塞减少,水量增大。

行政分割管理的体制使得下游地区只能被动地接受上游的水量和水质,而无权对上游地区给予的水量和水质进行干预,势必造成下游地区经济发展受到上游地区水的制约。

7 我国建立生态补偿机制的对策
生态补偿涉及面广,操作难度大,全部由国家政府负责显然不现实,必须提倡全社会的共济。

建立生态补偿机制是一项非常复杂的系统工程,不能单靠政府补贴,要建立补偿制度,健全补偿途径,完善补偿网络,促使补偿主体多元化,补偿方式多样化。

首先,加强生态保护立法,为建立生态环境补偿
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机制提供法律依据 作为有利于环境保护的环境经济政策,生态补偿是符合法律原则的。

中华人民共和国森林法实施条例 第15条规定: 防护林和特种用途林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利。

国务院关于环境保护若干问题的决定 国发[1996]31号中也提出: 国务院有关部门要按照 污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复 的原则,在基本建设、技术改造、综合利用、财政税收、金融信贷及引进外资等方面,抓紧制定、完善促进环境保护、防止环境污染和生态破坏的经济政策和措施。

国家生态环境补偿机制必须建立在法制化的基础上,通过引入法律手段,为加强生态保护立法,而且各种不同的利益主体之间具体的补偿标准也必须通过法律给予明确规定。

以立法形式确立完善的、统一的生态补偿机制,是确保在公平、合理、高效的原则下,落实环境保护的最有效手段。

目前我国的资源管理立法基本上都是按行业、分要素进行,导致不同资源法之间出现了冲突。

为此,国家有必要制定专项生态保护法,对自然资源开发与管理、生态建设、资金投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的协调。

就目前各种国际环境污染防治法及国际环境损害民事赔偿责任的条约来看, 赔偿费用 似乎成了通行的作法并得到认可,但是,这样的法律保护是违背生态补偿政策初衷的。

因为有些自然资源是负极性的,一旦自然界遭到破坏,很难再恢复到原来的状态。

第二,要开展全国生态补偿的系统研究 生态补偿涉及各个层面和各个领域,如生态服务功能价值评估技术方法;生态环境税费政策制订和实践;生态环境保护的公共财政体制;生态保护的市场化政策和产业化政策;流域生态补偿机制和政策;重要生态功能区的保护与建设补偿机制;自然资源核算和绿色GDP核算等。

结合我国国情,分地区、分类型进行研究;加大国家在西部地区,特别是少数民族地区的投资力度,国家发改委、财政部、国家环保总局等部门应该制定有关政策和计划,对因保护环境而造成的财政减收,作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素;运用 项目支持 的形式,重点发挥环境保护地区的生态移民和替代产业的发展,将农村新能源建设作为基础设施建设和环境保护的重要内容。

第三,完善各级生态补偿基金,加大国家在贫困地区的投资力度 我国目前国家财政专项补偿缓解了贫困地区的经济和生态状况;但是,单一国家补偿和贫困地区的实际需要相去甚远,因此,应该建立国家财政补偿和区域、部门补偿相结合的机制。

在未来的发展中,我国应明确划分生态受益区和生态系统保护的提供区,在区域之间建立全面的补偿机制,以使经济比较发达、自然资源利用多的东部地区给经济欠发达、自然资源丰富的西部地区提供一定的经济补偿。

第四,研究探索市场化生态补偿 生态补偿可以有效地解决自然资源物质补偿和价值补偿的双重关系,运用财政手段及其衍生的政策工具,消除市场在生态问题上存在的外部不经济现象,从而将可持续发展和环境保护变为一种具有内在商业价值的制度安排。

因此,要充分发挥我国的体制优势,积极探索水权、排污权等环境权益的市场交易机制;充分发挥我国民间资金充裕的优势,拓宽利用外资的渠道,鼓励和引导社会资金投向环境保护、生态建设和资源高效综合利用产业,逐步建立政府引导、市场推进和社会参与的生态补偿机制。

第五,强化自然资源的产权意识 长期以来,无论是东方还是西方,人们使用自然资源从来不必支付代价,认为自然资源和环境属于公共产品,并且是天然生成的,缺乏明确的产权主体,这样必然导致滥用资源、环境恶化,这就是美国学者哈丁指出的自然资源 公有地悲剧 或 公用权悲剧 。

在我国,有些企业对自然资源采取粗放式、掠夺式经营,廉价甚至无偿使用,自然资源的生态价值不能在生产或消费成本中得到体现,成本构成不完整,比价关系紊乱,直接影响到国民收入和各微观经济主体收益的真实性。

生态补偿机制可以改变企业无偿使用自然资源的习惯,使企业在进行商品生产时就计划到自然环境的损耗。

第六,完善生态税收制度 生态税以保护生态环境和自然资源为主要目的,向所有因其生产和消费而造成外部不经济的纳税人课征的税收。

在我国现行的税制中,与自然环境、资源有关的税种主要有资源税、消费税、城建税、车船使用税、固定资产投资方向税等,但是,我国对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税,主要是针对使用这些自然资源所获得的收益而征收的,其目的是调节从事资源开发的企业因资源本身优劣条件和地理位置差异而形成的级差收入,不是为了促进资源合理有效的开发和利用,因而并非真正意义上的资源税。

从环境保护的角度来看,我国现行税制有缺陷,大部分税种的税目、税费、税率的选择税种少、覆盖面小,尤其是消费品税收的作用还未发挥出来。

第七,加强区域合作 自然界是一个整体,保护环境需要各部门共同努力,近几年的事实已经说明,大范围生态补偿机制不可能由一个地区或一个部门
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建立起来,只有建立部门联系、下上联动的综合机制,生态补偿政策才能奏效。

生态补偿的问题要打破部门、地区、行业界限,建立有效的协调机制。

因此,要用各种方式,敦促发达国家履行自己的诺言,减轻对全球环境的冲击,支持发展中国家走出一条新型工业化道路。

我国应该进一步扩大国际和区域合作范围,通过广泛的合作完善我国生态补偿的实施。

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About the Mechanism and Principle of Ecological Compensation
WANG Feng-nian
(Journal of T singhua University,Tsinghua University,Beiji ng100084,China)
Abstract:This paper analyzes the meaning of ecological compensation,discusses its progress,economics basis and necessity,puts forward the princ-i ples of i m provi ng ecological compensation,researches the misunderstandi ngs and cruci al reasons of ecological com pensati on,points out how to improve the current ecol ogical compensation from the perspectives of enhancing natural resource ri ght,li ghtening ecological tax system
Key words:ecological compensation;ecological tax;ecological value;sustainable development
(本文责任编辑 马惠娣)
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追求左右了科学家理论探索?这是需要深入思考的问题。

参考文献
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From Reverence of Nature to C ontrol of Nature:About the Emergence of Modern Science
LI Li
(Department of Philos ophy and Sociology,T ongji University,Shanghai200092,China)
Abstract:It was us ually said that the emergence of modern science makes M an to control,to conquer the Nature T he article will investigate th e trends and ideas that foreshadow and prepare the formation of modern science What the article w ant to prove is that,not there having been modern science and therefore M an to conquer the Nature,but,it is just contrary,because the attitude of M an tow ards the Nature has been thoroughly changed,then modern science em erged
Key words:reveren ce of nature;control of nature;modern science;mathematics
(本文责任编辑 刘孝廷)
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