我国土地调查项目管理现状及新模式构建研究

我国土地调查项目管理现状及新模式构建研究摘要:本文以土地调查项目管理为研究对象,论文首先分析了我国土地调查项目管理现状,进而探讨了我国土地调查类项目管理目前存在的问题,再次寄出上,论文构建了土地调查类项目管理模式,相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

关键词:土地调查项目管理模式构建

土地是民生之本,发展之基。我国人多地少,正处在经济发展的关键时期,土地问题是关系到我国经济、社会健康发展的重大问题。在建设有中国特色的社会主义市场经济过程中,严格土地管理,合理配置资源,始终是中国土地管理的基本方针。土地管理,是国家在一定的环境条件下,综合运用行政、经济、法律、技术方法,为提高土地利用的生态、经济、社会效益,维护土地所有制,调整土地关系,监督土地利用,而进行的计划、组织、指挥、协调、控制等综合性活动。其本质是对土地资源的行政管理。土地调查就是为认识土地资源的各种属性和形成规律,掌握其数量、质量、空间分布格局和利用状况而进行的调查,是土地管理的主要内容之一。

根据国家《新一轮国土资源大调查实施方案》的要求,土地调查项目的主要任务是,查清调查区内农村土地权属和土地利用现状,形成权属合法、界限清楚、地类准确、数据可靠、图数一致的土地利用现状数据,并以此完成调查区土地利用现状管理信息系统建设。

土地调查项目的实施,可以全面掌握调查区内各类土地的数量和分布,为土地利用总体规划编修、耕地保护、农用地转用和农业产业结构调整提供依据;可以查清调查区内土地权限,为农村土地产权管理提供依据;可以摸清家底,分析土地利用增加空间和存量潜力,为政府制定国民经济发展计划和有关土地利用政策提供依据;还可以通过建立规范化的土地利用现状管理信息系统,实现快捷、高效、准确的土地利用动态管理,使调查区土地管理工作迈上新台阶。经项目可行性论证,该项目实施后,具有良好的经济效益和社会效益。

1 我国土地调查项目管理现状

经过几年的实践,已经形成一系列标准规范,各地也结合本地实际采取了多种质量控制措施,基本保证调查数据的真实性、准确性和客观性。尤其在二调的质量控制体系方面形成了比较好的经验和做法。

1.1 完善了法律体系

我国《土地管理法》第三章第二十七条规定“国家建立土地调查制度”,但一直以来没有“土地调查”相关的配套法律。在第二次调查过程中,国家先后颁布了《土地调查条例》和《土地调查条例实施办法》,对土地调查的内容、程序、组织等各方面进行了规定,为保证数据真实性提供了法律保障,进一步健全了土地调查法律制度。

1.2 成立了组织管理保障体系

二次调查建立了完善的组织领导机构。国家、省、市和县四级政府均成立了本级第二次土地调查领导小组及其办公室,具体负责本辖区二次调查工作的组织实施,统一规范调查行业资质管理,建立了土地调查资质登记公告制度,只有通过培训考核合格,取得相应资质的作业队伍才能承担相应级别土地调查任务。对土地调查数据库管理专业软件,国家统一组织了测评,测评合格的才推荐在各地所使用。

1.3 形成了技术规程规范体系

每一项技术工作都应有一个技术标准,标准应具有权威性、准确性、合理性、实用性和可操作性。为确保成果质量,第二次土地调查中,国家颁布了《土地利用现状分类》(GB/T21010－2007)国家标准,制定了《第二次全国土地调查技术规程》(TD/T1014－2007)等20余项全国统一的技术标准和规范,对土地分类、调查底图制作、调查方法、数据库建设、成果核查等土地调查各个方面进行了规定,建立了相对完备的技术规范体系。全国上下实现了“三个统一”,即统一调查标准、统一调查方法、统一调查底图,从而避免“数出多门”,保证了数据的可靠性和同一性。

1.4 采用了先进的技术手段体系

二次调查充分运用了航空航天遥感技术、GPS技术和地理信息系统、网络化技术等手段,全面提升了调查的科技含量。比如:大连市第二次土地调查采用国家下发的0．5 m分辨率数字航空正射影像图作

为调查底图,清晰度、几何精度高。影像预判和数据整理采用ARCGIS 软件,应用省土地调查办统一开发的二次调查专用软件建立土地调查数据库,使用国家统一下发的数据质量检查软件检查合格后,采用二次调查专用软件和Oracle数据库软件进管理,通过国土资源专网实现了县、市数据联网。由于采用了先进的技术手段,加快了调查速度,提高了数据的精度和质量。

1.5 逐步建立了检查验收体系

第二次调查建立了国家、省、市、县四级检查验收体系,县级负责自检,市级负责复查,省级负责预检和验收,国家负责核查确认。部分省市引入了监理制度,确定专业监理单位,对调查工作进行全程监理,确保成果质量;完善作业队伍内部质量管理体系,制定严格的“三检”制度,进行自检、互检和专检,尽量将问题消灭在第一线,建立了市级核查制度,为保证成果质量和进度,按照完成一个乡镇上报市级核查一个的方式,对县级1∶1万农村土地调查成果进行了逐图土地利用现状影像一致性核查,并对建设用地、耕地等重点地类进行外业实地抽查,确保了土地调查数据、图件与实地三者一致。

2 我国土地调查类项目管理目前存在的问题

在传统的管理模式下,由于很多情况是以自身便利为出发点,能最大限度满足调查成果的预期,从实施方本位主义的观点出发,能够达到项目要求。但从本质上来说,仍然出现计划经济体制下政府的政企、

政事不分,高度集权和自我服务的特征。一是“投资、调查、监管、使用”多位一体,项目法人实体缺位,政府有关负责人在土地调查类项目整个过程中,既是行政长官,又是企业领导;既是承办方,又是管理方。二是土地调查类项目管理中政企交叉。由于政府是土地调查类项目的主要投资方,因此业主是政府,作为行业或地方的主管机构和部门,可能既负责项目的组织实施,又行使建设市场监管的职责,其间规则制定的公正性和规则执行的透明性无法得到明确的保障。三是土地调查类项目业主众多而分散,在传统的管理模式下,每一个项目都对应了一个管理机构,“人人都说了算”,从中央部委到省、市、厅局再到地县级政府,层层设置。

通过项目组的大量调研和座谈,总结出目前的土地调查管理模式上存在以下几个问题。

2.1 项目管理的监控环节过多

据统计,一个土地调查项目从立项到终结,要经历十多次的监督和检查,另外还有不定期的上级单位组织的专项检查,财政部门和项目主管单位组织的质量抽查、绩效考评、效益审查和单位内部组织的进度、质量、安全、经费跟踪检查等等。由于这些监督和检查多数又是聘请专家进行的,不同专家的侧重点、标准和关心的热点也各有不同,对项目的工作情况又没有做到全程的了解和跟踪,因此出现了一些要求不一致、意见不统一、评审检查标准不一致等方面的问题。因此许多项目承担单位对此意见非常大。