地方政府资产证券化融资模式研究

地方政府资产证券化融资模式研究

摘要：地方政府在基础设施建设过程中需要大量融资,由此会建立地方政府融资平台公司。各级地方政府在融资平台建设中也表现出了不同的模式,并且也暴露出了不少问题。本文从重庆市政府建立的资产证券化融资平台出发,研究了资产证券化融资方式的特点以及相对传统融资模式的优点。最后,针对我国目前国情,本文提出了实施资产证券化融资模式会遇到的问题及相应的对策。

关键词：地方政府融资平台资产证券化资产池

一.文献综述

关于地方政府融资平台的研究很多,但目前国内对此尚无标准定义。郭励弘（2009）认为,地方政府融资平台是指地方政府把基础设施领域中政府投资的项目、企业、行业整合,成立一家规模较大、涉及企业及行业较多的政府公司,负责基础设施建设的资本运作。贾银萍（2009）指出,地方政府融资平台通常是指地方政府或国有资产经营管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的市政实体公司。吴可（2010）认为所谓地方政府融资平台,主要是指各级地方政府为了解决当地公共基础设施项目建设的投资资金而专门设立的具有独立法人资格的融资公司。有学者从制度经济学角度对地方政府融资平台的演化进行了研究,姜彬（2008）认为,地方融资平台是指地方政府指定或建立融资平台公司（主要是城市基础设施投资建设管理公司或国有资产经营管理公司）作为借款人,对城市基础设施建设项目进行打包后统一从银行贷款,地方政府以未来的经常性财政收入和土地转让收益作为贷款清偿保障。刘煜辉、张榉成（2010）则认为地方政府融资平台是指由地方政府设立,通过划转土地、股权、规费、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设,公用事业等项目。比较官方的定义,2010年6月13日,国务院颁布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。通知中指出地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。

尽管学术界对地方融资平台的内涵从不同的角度进行了不同的界定,但已有文献对地方融资平台的内涵及特征基本形成一致表述,即地方融资平台是在地方政府相关部门主导下成立的、以政府财政收入或相关资产提供保证的从事地方城市基础设施建设资本运作的政府公司；地方融资平台以政府主导、商业银行的市场化选择为主要运行模式,以地方城市建设投资公司为主要表现形式,以金融机构的贷款为主要资金来源方式。

二.地方政府融资平台的构建特征及风险

各级地方政府的融资平台形式虽不一样,但融资实质所具有的特征类似,都是由地方政府全资或绝对控股组建一系列的专业投融资公司(或者事业单位),并以

它们作为城市基础设施项目的业主,在政府的支持下完成各类基础设施项目的融资、建设乃至经营的全部工作。表现为以政府主导、商业银行市场化选择为主要运行模式。

随着各级地方政府凭借融资平台举债融资规模扩大,其中暗含风险正逐渐显现。一是融资规模迅速膨胀。二是地方政府违规或变相担保现象加剧，融资偿债风险加大。三是地方银行缺乏风险控制意识。目前地方融资平台的主要风险是由政府发起的非经营性项目缺乏良好的经济效益,有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息,还款来源存在严重不足。这样导致了融资规模膨胀,偿债能力下降。

虽然地方政府融资平台体制还存在诸多问题,但是2006年以来,相关监管部门对融资平台建设整顿后,以重庆为代表的一些地方政府对政府融资平台的机制进行了规范和完善,通过制度创新将政府融资平台推入新的发展时期。

三.资产证券化融资模式

资产证券化是以可预期的现金流为支持而发行证券进行融资的过程。目前具有代表性的是以重庆市构建的资产证券化融资模式。重庆市政府从2002年以来先后组建了由高速公路发展公司、交通旅游投资公司、地产集团、城市建设投资公司、能源投资集团、开发投资公司、水利投资公司、水务控股集团组成的“八大投”,负责重庆市城市基础设施和市政公共设施项目的融资、建设和经营。资产证券化相对传统融资方式而言,它具有两个鲜明的特点。

1.资产证券化是一种资产收入导向型融资方式

资产证券化是凭借原始权益人即资金需求者的一部分资产的未来收入能力来进行融资,借助于巧妙的结构安排,通过设立SPV和基础资产的“真实销售”,使基础资产本身的偿付能力与原始权益人的资信状况被严格地分割开,也就是实现了“破产风险隔离”。

2.资产证券化是一种结构性融资方式

资产证券化的核心是设计和建立一个严谨、有效的交易结构,这一相对复杂的交易结构在资产证券化实际运作过程中起着决定性作用。

首先, 设立SPV,以及将基础资产通过“真实销售”转移给SPV,实现了资产偿付能力与发起人破产风险的隔离。其次,将资产按照其信用等级、期限、利率、偿还方式等条件,进行分解、重组和配置。这种对资产的“深加工”,可以提高基础资产的质量和信用等级以及分散风险的目的。再者,利用外部信用增级、内部信用增级或者外部信用增级和内部信用增级相结合的方式来提高资产支撑证券的信用等级是资产证券化的一个重要特征。

四.资产证券化融资的作用

地方政府进行融资的目的主要是从事基础设施建设。资产证券化可以成为地方政府融资平台融资的新方向,从而给地方政府进行基础设施建设带来方面。资产证券化融资较好地克服了地方政府融资平台当前主要依赖银行贷款的融资模式下面临的主要矛盾。

1.提高了资金效率

资产证券化可以加快建设资金的周转,提高资金使用效率。资产证券是对未来收入的资本化,证券化可以使固化在存量资产中的资金予以释放,增强资产的流动性,加速资金周转,从而提高资金利用效率。

2.降低了融资成本

传统的负债融资方式融资成本较高,而通过资产证券化则可以降低融资成本。由于资产证券化的运作相对简单,相关主体只有原始权益人、SPV、投资者、证券承销商等,这可以最大幅度地减少酬金、价差等中间费用,从而降低筹资成本。

3.扩大了融资渠道

由于基础设施建设资金需求量大、回收周期长、资金收益率相对较低、偿债能力差是基础设施投资固有的特征,传统的融资不能完全满足这类条件。如果基础设施建设主要依靠银行贷款则不仅不能满足资金量巨大的要求,而且还会给政府带来高额的融资成本。只有通过资本市场才能有效地聚集大量资金,以充分保证城市基础设施建设的稳定发展。

因此,广泛的资金来源只能在资本市场中寻找,未来的城市基础设施项目融资将越来越倚重于资本市场。证券则是资本市场上融资的一项优质工具,所以,基础设施建设应该寻求资产证券化这条道路,为政府融资扩宽路径。

五.资产证券化融资模式仍需完善

资产证券化在中国是不成熟金融工具,基础设施项目的资产证券化更是一种具有创新意义的金融产品。因此,基础设施建设还需解决以下问题。

1.规范市场环境

目前我国资产证券化市场仍然处于摸索时期,成熟度不高,市场门槛较高,投资者受到很多限制。基础设施行业在资本市场所占的份额更少。基于此背景,必须规范市场环境,为资产证券化融资提供发展外部环境。

2.提升管理运作经验

目前我国金融中介机构规模都相对较小,与国际上金融机构相差很远。我国