论中国城镇化过程中存在的问题及对策

论中国城镇化过程中存在的问题及对策

［摘要］改革开放30多年来，中国城镇化快速推进。“城镇化率提高4个百分点，城乡区域发展的协调性进一步增强” 是“十二五”规划纲要提出的主要发展目标之一，要想如期实现这一目标，就要不断总结中国城镇化过程中存在的困难、问题和偏差。笔者认为，实现这一目标的城镇化发展方式，需要从外延式城镇化向提高城镇产业聚集水平和人口就业吸纳能力、增强城镇内生发展能力的内敛式转型。

［关键词］城镇化；发展方式；内敛式转型

过去30多年，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率由1978年的17.92%提高到2010年的47.5%。由于城乡二元结构、二元体制的原因，我国城镇化过程中存在的不平衡、不协调问题相当突出。2011年3月份，国家公布了“十二五”规划纲要，其中提出的主要目标之一就是“城镇化率提高4个百分点，城乡区域发展的协调性进一步增强”。这就意味着到2015年，中国的城镇化率將由现在的47.5%提高到51.5%，城镇人口总数将首次超过农村人口总数。要想如期实现这一目标，就要不断总结中国城镇化过程中存在的困难、问题和偏差，提高质量和效益，走出一条又好又快的道路。城镇化转型的核心是以农民工整体融入城镇公共服务和公共福利体系，加快农民工市（镇）民化。

一、城镇化过程中的突出问题

（一）城镇化率统计口径存在偏差，出现“虚拟城镇化”

根据目前我国城镇化率的统计口径，近1.5亿农民工被统计在城镇人口中。事实上，由于这部分“城镇人口”具有较大的流动性和不稳定性，没有实现户籍转型，也未能均等地享有城镇基本公共服务和社会福利，也就没有获得与城市居民平等的社会地位和权利，具有“半城镇化”的性质。这个城镇化率是含有水分的虚拟城镇化，如有的学者估算，目前真正的城镇化率要打七五折，大致在35%—36%之间。

（二）农民工尚未市（镇）民化，出现“不稳定城镇化”

当前，我国人口的城镇化快于农民工市（镇）民化。城镇产业依赖农民工，现在二、三产业劳动者中农民工占60%，且这一比重呈逐年增加趋势。农民工队伍已成为城镇不可或缺的产业力量，但城镇居民待遇却没有惠及农民工。被边缘化的农民工无法在城市定居扎根，不得已回流到农村。于是，城镇产业将无以为继，城镇化泡沫就会破裂。没有将农民工当作主人留在城镇的城镇化将是不稳定的城镇化。

（三）城镇产业聚集和人口吸纳能力不强，出现“空心城镇化”

从1997年2007年，城镇建成区面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%，土地的城镇化大大快于人口的城镇化。城镇建成区土地利用粗放，产业聚集能力不强。城镇化进程不是市场主导而是行政主导的城镇化，政府通过户籍、就业、教育、医疗及社会保障等管理制度以及土地征用、城镇规划、公共投入等的控制权对城镇人口、规模等进行调控，其结果是城镇规模扩张与产业形成集聚不同步。产业集聚能力不强致使城镇人口密度偏低，城镇服务业难以规模化发展，产业与人口密度偏低，城镇出现一定的空心化。

（四）户籍转型以农民权益侵害为代价，出现农民“被城镇化”

城镇化依靠“农地支持”。有关调查资料显示，2010年全国土地出让总价高达2.7万亿元，土地出让金已成为许多地方政府财政预算外收入的最主要来源，占地方财政预算外收入60%以上，土地城镇化增值收益强化了政府土地城镇化动机。广大失地农民虽然一夜之间“被城市化”，由农民变成市民，实现了祖祖辈辈梦寐以求的“农转非”梦想。然而，在城市化进程中，他们却遭遇“有名无实”、“有本无权”的尴尬，只是户籍“被城市化”的广大农民，无疑又罹遇一次身份贱卖和权益盘剥。

（五）新生代农民工已经成为社会不稳定的主要风险点之一，出现“风险化城镇化”

当前，出生于上世纪80年代，年龄在20岁-30岁之间的“新生代”已是数量庞大的农民工主体，数量达1亿人左右。2010年中央一号文件中首次使用了“新生代农民工”这一概念，新生代农民工主要由两类群体组成，其一为首次进城务工的80后、90后农民工，即一般意义上的新生代农民工；其二为农民工二代，即第一代农民工的子女，该类农民工一般随父母生活在城市。新生代农民工离开农村进入城市，形成了既不同于城市居民，又不同于农村居民的特有生活、行为和就业方式，他们的生活处于多元化价值观的无序混合状态。其结果是，文化冲突导致他们的行为失去了原有规范的束缚，评价善恶的标准也失去了统一尺度，并在内心不断受到冲击乃至弱化。新生代农民工强烈希望通过努力改变自身经济困境，城市丰裕的物质和生活方式，又无形中拔高了他们对物质的期望目标。然而，由于城市政策、自身文化素质以及择业不稳定造成的生活窘迫，给他们带来了巨大的挫败感和失落感，导致其极易偏离道德规范和社会行为准则，从而走上违法犯罪的道路。

（六）“民工荒”现象频发，出现“不可持续城镇化”

频频出现的“民工荒”现象表明，农村劳动力已经出现结构性短缺并正在向全面性短缺转变。不但如此，被拒于城镇社会之外的农民工除打工收入外几乎没有其它收益，较低的工资水平让农民工每年都要重新调整外出打工期望。据人保部的调查，2010年仅有62%的返乡农民工明确表示春节后要继续外出务工。劳动力短缺与农民工外出打工意愿低迷表明，以传统制造业为支持的粗放式城镇化道路不可持续，传统城镇化发展模式亟待转型。

二、城镇化难题的破解

改革开放后，我国走的是一条外延式的快速城镇化发展道路。近年来，党和政府调整城乡发展战略，实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，加大农村公共设施和服务的投入。然而，重城轻乡的公共财政投入结构并没有根本性变化，农村的劳动力和资金等要素仍不断流入城镇。农民工将劳动奉献给城镇而自身并没有成为城镇的主人。这种没有充分吸纳新居住群体的城镇化必然引发一系列的城镇化病。

解决城镇化问题的关键是农民工镇民化或市民化，以此为基础实现城镇化内敛式转型。农民工市（镇）民化是以农民工整体融入城镇公共服务和公共福利体系为核心，推动农民工融入城市社会。农民工市（镇）民化要求农民工其家属在城镇具有合法的生存和居住空间、平等的社会保障、公共医疗服务、子女受教育权利和住房保障等，农民工及其家属由过客转为城市主人。城镇化内敛式发展就是依靠市场主导和政府引导作用提高城镇产业与人口集聚水平，扩大城镇居民消费效应和城镇服务业发展水平，提高城镇内生发展能力。

农民工市（镇）民化是工业化、城镇化的重要组成部分，也是解决“民工荒”问题的关键。农民工只有在城镇扎根生存，工业化和城镇化才会有稳定的基础。农民工只有与雇主缔结稳定的劳动关系，实现城镇稳定就业，才能形成稳定的职业预期和稳定的产业队伍。

农民工市（镇）民化本身需要支付社会成本。研究测算，农民工市（镇）民化的成本在2.5—10万元之间。市（镇）民化的社会成本需要政府、社会和个人合理分担。其收入水平决定这是一个渐进的过程，需根据社会成本、承担能力大小选择不同的市民化方式。大中城市市民化门槛较高，可以有选择地分次推进，如在城市打工多年并为城市发展做出贡献的农民工及其家属举家到小城镇落户，实现农民工镇民化。在大中城市容量有限的情况下，可加快小城镇基础建设，提高吸引吸纳能力，鼓励农民工镇民化。

三、城镇化内敛式转型的对策建议

城镇化内敛式转型需要发挥市场主导和政府引导相结合的机制，提高城镇产业聚集和人口与就业吸纳能力，丰富城镇化内涵。

（一）实现农民工市（镇）民化——稳定城镇化

农民工市（镇）民化应该在农民工自愿基础上，采用市场手段与政策激励相结合，引导农民工在城镇居住生活，杜绝农民“被城镇化”现象。一是政策鼓励一般农民工进入小城镇就业定居，引导具有所需技能的农民工进入地级市就业定居，放宽地级市准入门槛；对于直辖市和省会城市、计划单列市，可以根据城市承载能力有选择地吸纳农民工落户定居。二是直辖市和省会城市等要放宽高技能农民工家属投奔落户尺度，并为其提供与城市居民均等的社会保障待遇和城市公