府际关系视角下“扩权强县”改革的路径探析

府际关系视角下“扩权强县”改革的路径探析摘要“扩权强县”改革是顺应市场经济发展要求的举措，本质上是通过地方政府之间权力和利益的再分配来推进区域经济按

市场规律运行，使县级政府获得更大的自主权，激发县域经济发展的活力。本文认为，理顺市、县两级政府之间的关系，寻求地方政府间关系的优化，才能使“扩权强县”改革能够逐步朝着“省直管县”的方向顺利推进。

关键词府际关系扩权强县改革

中图分类号：f320 文献标识码：a

“扩权强县”改革实质上是省、市、县三级政府的经济管理权限、财政利益及发展资源等的再分配与调整。随着市场经济的发展和区域经济一体化进程的加快，地方政府间关系已成为制约“扩权强县”改革深入开展的瓶颈。理顺省、市、县三级政府之间的权责利关系，对于深化“扩权强县”改革，促进县域经济社会全面发展状态的优化影响重大。

一、确立目标：建立新型的市县合作伙伴关系

“一个完整的政府结构体系是政府实现各项职能的物质保障”我国实行的是单一制的府际关系模式，政府自上而下的“命令-服从”组织体系是最基本的特点。为使“扩权强县”改革进一步深入，应进一步优化省、市、县之间的关系。即：在地方政府间以命令——服从为主导的关系模式中嵌入协商--合作的关系模式，在打破“职责同构”的基础上完善具有高效率的“权力机制”，在经济发

展中逐步建立“利益共享与激励机制”，在公共服务和居民需求问题上建立“协商合作机制”，建立权力和资源相互依赖与合作的伙伴型地方政府关系，使政府管理模式由“传统管制型政府”向“服务型政府”转变，推动地方经济与社会的全面发展。

二、制度前提：改革政府层级结构，实行市县分治

可以借鉴国外的做法，改革地方政府行政层级结构，变五级政府为三级政府，逐步建立市县分治的省管市（县）的地方政府层级设置。

市县分治首先应该从法律上明确市、县政府的平等地位和相应的职权，由县级政府直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力，把握着地方性的经济和社会发展自主权，将职能主要转向社会服务、发展公共事业、搞好环境治理、进行市场监管、维护社会治安等。其次，要明确市、县政府各自的功能。发挥地级市作为区域中心城市的整合功能和经济辐射带动作用，着力发展城市现代经济；简化城市职能，不再负责管理农村地区的职能。

三、路径选择：以县为基础合理划分政府间职责权限

正如威尔逊所认识到的，“行政管理的生命源泉是权力”，如果权力的下放或者收回没有正式的制度规则做出界定，县级政府职能定位的标准选择将会陷入混乱。因此应在法律层面合理界定省、市、县三级政府的职责权限，进一步突出各层级政府履行职责的重点和应承担的责任。

一是合理划分省、市、县三级政府的职责权限。省级政府要切

实集中力量发挥地方高层政府的经济宏观调控职能，负责本辖区内的经济结构调整、区域环境的改善和省本级机关的职能运转和协调省级政府以下的政府间关系。履行政策指导、规划发展、统筹协调、执行和执法监督的职责，将行政审批权限和提供共享的公共产品和服务的职责尽量向下放权；市级政府应贯彻执行中央和省级政府制定的政策法规，提供本辖区内基础设施等公共产品，集中精力进行中心城市建设，发挥积极带动作用和经济辐射功能，接受省级政府的委托，对辖区内的县（市）进行监督，实行属地管理；县级政府作为我国基层政府，应重点履行和完善社会公共服务职能，承担科教文卫事业（特别是基础教育经费）、农村社会保障、地方行政管理、公共治安及基础设施、救灾扶贫等方面的支出任务。

二是实现“财权”与“事权”相匹配。1994年分税制体制改革对收入划分进行了重大变革，但是“财权”上移与“事权”下移导致基层政府的财政能力与其所承担的责任不相适应，公共服务供给能力不足。应按照“以事权定财权”的原则对财权与事权进行重新划分。在明确省、市、县各级政府事权范围内，以法律的形式将各级政府的权限、职责和支出范围明确加以界定，以受益和规模来进行划分，防止事权的交叉出现。

四、制度配套：实行制度性分权，健全权力监督机制

目前“扩权强县”改革大多是省级政府以“红头文件”为依据的自发政策行为，这种非制度化的上下级政府关系容易在放权过程中出现“放虚不放实”、“明放暗不放”、“放事不放财”、“放责不放

权”等现象。因此，地方政府在权力的“收”、“减”、“放”、“还”运行时应由行政命令向法制化逐步转变，进行科学合理决策，建立起一套科学、规范的政策体系。在扩权政策出台前，省级政府应通过多方调查，广泛听取基层民众的意见，充分发挥民主，弄清当地的社会经济发展实际情况，集中各级各类专家进行扩权方案的反复研究和分析，对方案执行中可能出现的问题进行预测，最后通过一定的法定程序决定下来。

另外，在推进改革的过程中，为防止新一轮的“省刮县”和扩权县政府因权力的扩大而产生权责不对等现象进行监督和考核，应在政府间纵向关系体系中创建新的政府间权力监督机制，建立和完善人大监督、司法监督、党内监督、基层民主监督等多重政府权力监督体系，保证各级政府权力的有效运行。□

（作者：任职于四川省《四川党的建设》杂志社，硕士，毕业于四川省社会科学院中外政治制度专业，研究方向：社会主义民主政治与政治体制改革）

注释：

张志红.当代中国政府间纵向关系研究.天津人民出版社，2005.第32页.

[美]詹姆斯·q·威尔逊.官僚机构：政府机构的作为及其原因.三联出版社，2006.第274页.