社会养老保险城乡一体化的理论基础与制度设计

社会养老保险城乡一体化的理论基础与制度设计

袁文全 邵 海

摘 要发达的城市经济与欠发达的农村经济并存,现代工业与传统农业并存,这是典型的!二元∀经济结构。由经济二元结构所决定,长期以来在我国形成了城乡迥异、相互隔离的!二元∀社会保障制度,尤其是城乡居民在养老保障方面的差距越来越大。这有悖于深化改革发展的要求和基本的公平正义观。为了统筹城乡发展,确保社会和谐稳定,必须以养老保险制度城乡一体化为方向,积极构建我国农村社会养老保险制度。

关键词社会保障;养老保险制度;一体化;

基金项目重庆市哲学社会科学规划项目(2008#FX10);第四十五批中国博士后科学基金面上资助项目(20090450776)

作者简介袁文全,1971年生,法学博士,重庆大学法学院副教授,硕士生导师,重庆大学经济与工商管理学院博士后人员(重庆400044);邵海,1975年生,法学博士,西南政法大学博士后科研流动站研究人员,讲师(重庆401120)。

中图分类号D922.29 文献标识码A 文章编号1001-6198(2009)06-0069-05

本世纪,我国面临人口老龄化的严峻挑战,养老保障已成为日益严峻的社会经济问题。目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未根除,统筹城乡发展的机制还未完全建立。在统筹城乡发展进程中,养老保险制度城乡一体化显得格外迫切。长期以来,由于认识观念上存在误区,人们更为关注城镇养老保险制度的建设,而缺乏对农村社会养老保险的应有关注。鉴此,我们需要积极探索和认真总结经验,推动养老保险制度城乡一体化的依法有序建构,使农村养老保险制度步入法制化轨道。

一、我国农村养老保险制度的现状考察

长期以来,我国农村养老一直以家庭保障和土地保障为基础,辅之以集体供养、群众帮助和国家救济,在较低水平上艰难地保障着农村各类老年人的晚年生活。∃县级农村社会养老保险基本方案%颁布后,农村社会养老保险制度的改革和实践迈出了新步伐,但至今农村养老保险还是没有超越家庭保障和土地保障的范畴,仍然存在着一些无法回避的制度问题。

(一)农村的家庭养老保障

从历史发展进程看,农村家庭经历了如下演绎过程:大家庭(co m plex fa m ily)###几乎是一个小公社,较大家庭(在20世纪初比较普遍)###父母、子女以及夫或妻一方的至少一名成员(如已婚兄弟),再到今天普遍存在的核心家庭。农村家庭的这一变化导致农村生活的巨大变迁。 1家庭养老是中华民族的传统美德,无论从伦理道德还是从法律规范上讲,赡养父母都是子女义不容辞的责任。虽然农村社会保障体系的内容非常广泛,但因种种原因,以养老保险为核心的社会保障体系并未建立起来。与城镇相比,目前农村社会保障水平低,保障项目少,保障具有应急性,缺乏制度化,基本处于以家庭养老为主的阶段。 2根据有关部门的调查和估计,中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%,其具体形式主要包括:老年人靠自己的劳动收入和以往的积蓄自养、子女供养、配偶供养和其他直系或非直系亲属供养。随着社会的进步,工业化和城市化的推进,使家庭某些功能退化,老年、工伤、失业等问题日益社会化,需要建立新的保障方式,借助社会政策以至政府的职能,来解决社会弱势群体的经济保障问题,其演变和发展最终导致一种新制度###社会保障制度###的产生。 3目前在农村,家庭养老已不占绝对主导地位,很大一部分农村老人的生活缺少必要的保障。特别是实行计划生育政策后,农村核心小家庭迅速增加,家庭规模缩小,进一步弱化了家庭的养老功能。 4在以土地为基础、以家庭为单元、以生产为手段的自给自足式农村保障的经济基础与社会基础均已动摇、农民家庭保障功能日渐减弱的情况下,广大农民应付市场风险的能力与日益扩大的风险程度的矛盾就显得十分突出。 5

(二)农村的土地养老保障

土地是农民赖以生产和生活的物质基础,是一切财富的最初源泉,农民对土地有着极为深厚的感情。 6 不仅如此,我国农村土地还具有特殊的生存保障功能,可以在很大程度上满足农民的衣食住行、婚丧嫁娶、子女教育和养老费用等多种需要,几乎承担了本该由国家和社会对农民承担的所有保障功能(虽然其保障程度较低)。我国农村在1978年进行的联产承包制变革,实行了土地集体所有、家庭承包经营,建立了统分结合的双层经营体制,客观上又为农民提供了土地保障的制度安排,土地成为了农村社会保障的主要载体和保障基金的主要来源。 7 就此而言,土地在保障农民基本生活、维护农村乃至整个社会稳定、大大减缓工业化过程中的社会阵痛等方面曾经发挥过不可替代的作用。

土地既可以成为农民获得社会保障的重要手段,也是重要的农业生产资料。但如果我们将目光仅停留在这样两点上,则容易产生土地利用公平与效率的矛盾;与此相对应的,实际上是土地的消极保障模式。 8 长期以来,农民的土地保障基本上属于非正规的社会保障。正规的社会保障,基本上属于土地外保障。 9 由于当前农村社会保障体系尚未完全建立,保障水平低、覆盖面窄、参保门槛高,广大农村并未真正实现基本的社会保障。随着农村经济的发展,农村居民收入水平和生活水平不断提高,土地的保障功能和作用已日渐弱化,土地这一最后保障因而出现!虚化∀。可以预见,随着覆盖城乡居民的社会保障(包括养老保险)体系的逐步建立,农村土地的社会保障功能将逐步减弱,土地资源的价值将通过流转得以充分实现。 二、养老保险制度城乡一体化的现实逻辑我国城乡关系演变的历史进程证明,统筹城乡发展是解决!三农∀问题、缩小城乡差别、实现城乡协调的战略任务,是顺应生产力发展的必然要求。社会保障问题是统筹城乡发展的重要内容。我国农村养老保险制度的现状与当前经济社会发展和以构建和谐社会为目标的社会主义新农村建设的要求相比,尚存在很大差距。进一步缩小城乡社会保障差距,需要积极构建城乡一体化的养老保险制度。

(一)实现统筹城乡协调发展的需要

我国的社会保障制度从建立时起就带有二元社会的诸多特征。长期以来,对城镇社会保障制度建设的倾斜,将农村人口几乎排除在社会保障体制

之外。至今,农村依然相对贫困,城市成为农民向往的天堂。随着我国经济体制改革的不断深化,这种现象不仅没有得到改善,反而有逐步扩大的趋势。 10 城乡社会保障投入的巨大差距,导致城乡养老保险制度建设的不平衡,且已影响到统筹城乡发展的目标。从长远看,建立统一的市场经济体系要求逐步消除二元社会结构的影响。今后农村养老保障制度的建立,应在坚持有利于城乡人口流动和保障农村老人基本生活的原则上,与城市社会保障制度改革的目标相互衔接,并逐步建立起一种包括所有社会成员在内的统一的社会养老保险制度。这是一个长期渐进的过程,总体上应与我国建设社会主义新农村发展战略目标同步。 11 (二)构建社会主义和谐社会的需要

决定世界安宁和人的幸福的是和谐。 12 纵观世界各国,凡是和谐的社会都必然有一个比较完善的社会保障体系。改革开放以来,我国经济社会快速发展,但在社会生活中也还存在着不和谐因素,诸如城乡之间、地区之间发展失衡,贫富差距不断扩大、劳动关系紧张等。在广大农村地区,问题尤为突出:除温饱问题尚未解决的人口外,每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持和救济。这些问题得不到及时有效解决,将严重影响和谐社会的构建。

社会保障作为!社会安全网∀和!减震器∀,是缓解社会矛盾、维护社会公平的重要手段。它通过社会保险方式弱化不同阶层、不同群体之间的利益矛盾;通过社会救济方式将社会财富的一部分转移给缺乏收入获取能力的社会贫困人口,缩小社会不同阶层间的收入差别,避免社会矛盾激化;通过社会福利方式保障特殊群体(包括残疾、孤儿、孤老等)的基本生活需要。逐步建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度,无疑对构建和谐社会具有重要的制度保证作用。农村社会养老保险要适应市场经济环境,就需将非制度性的土地和家庭养老保障有序化,从而建立起可以与城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度相协调的农村社会养老保险制度体系,并最终实现社会养老保险制度城乡一体化。

三、社会养老保险制度城乡一体化的基本原则

养老保险不同于社会救济,是对劳动者退休后的基本生活予以切实保障的制度安排。其基本要求是使劳动者在退出劳动岗位后,生活水平不会下降或不会下降太多。社会养老保险制度城乡一体