(风险管理)试述当前税务稽查工作风险及务实应对

试述当前税务稽查工作风险及务实应对

作者：吴新银加入时间：2010-12-3 13:53:54 点击次数：375

税务稽查是税务管理中一项重点环节的工作，该工作所反映出的实质综合成效从一定意义来说体现了当前中国整体法治进程和水平。在这个法治进程中，各种新旧矛盾并存及体制机制转换程度决定了税务稽查工作必然地、深刻地打上时代时期的烙印。这就是，在当前税务稽查工作中，存在着部分难以体现当前税法要求的内容。从法治角度来看，这就是税务稽查中所存在的工作风险。这样的风险从多年来许多理论专家学者和从事税务稽查实务者的著述文章中不断大同小异地被揭示可以印证这一点。但话说回来，这样的工作风险，在当前各个执法部门包括各个司法部门中又是何其见怪？所以，在法治进程难以基本达到应有水平中，就必然地有一套实际运行的规则在指导着各相关主体。本文尝试从这个层面上来论述当前的税务稽查工作风险及提出个人所理解的务实应对，以期对税务稽查工作的管理者有所裨益。

一、什么是真实存在的税务稽查风险

对税务稽查工作的定位及诚实地工作预期，就已决定了在税务稽查工作中可能存在什么样的风险。对税务稽查工作定位的影响因素包括税务稽查工作的职能要求、当前工作环境和实质起作用的制度配套、以及相关管理者们工作价值观的融合，至于各因素所占比重的结构，则因不同主导管理者的组合而各不相同，有时甚至可能出现较大区别。从税务稽查的工作成果及浮现出的工作风险则体现了工作定位的状况，当然也同时体现出了所融合的工作价值观。

真正意义上的风险，是博弈基础上代表不同主体利益的“有正、有副”的可能出现的“零和”结果，否则，从法制要求的“应该怎样”出发，到现实执行程度的“做得怎样”，这之间存在着一定差距甚至较大差距，但从体制层面却长期未予纠正的，这样形成的风险就不应该是实际存在的风险，而仅只能是理论上的风险，这样的风险对现实促进起效甚微。

在许多文章的论述中，对于稽查风险或稽查工作中存在的问题提得太多，改进的倒不太多。倒不是难以改进，而且许多待改进的内容确是举手之劳的改进，但屡屡仍有未改进的地方，这从数年前关于此类文章的论述至当前此类文章论述的雷同可见一斑，结论应该是,现实中较普遍性的发生后“论述”总结出来又不断提及的“问题”,其改进是低效的,也就是说对执行主体而言是低风险的。为什么会这样？没有博弈机制使然。举个简单例子，送达回证手续不全的程序性不合法，未能引起被查对象对其合法权益的动真格“保护”，就会导致下一次类似手续的走形式，这本有的风险到了实务中有多少

实际意义上的风险？被查对象为什么不合法保护自己的权益，其核心应该是个敏感的大话题，不在本文讨论主题之内。应该说，只有被查对象对税务稽查的程序、实体进行“刻薄”地“指责”（表现为听证、复议、起诉等形式），同时，真正代表国家、代表公平正义的有关监督主体对稽查实体的执法准确性即时有效监督时，对税务稽查实务者的风险才会真正出现。

二、税务稽查风险的表现形式

税务稽查风险的表现形式根据现实中出现的实际情况有很多种，可以作出很多分类，但从宏观性管理角度出发，同时又具可制度化且可操作性，本文试从以下几个方面进行分类。

1、对税务稽查工作规程和其他税法执行的风险

税法建立起来后，就形成了应该遵从的原则和标准。而提及风险，就是对税法执行不能达标而可能承担的法律责任。在稽查工作实践中，税法执行的风险可能表现在：税务稽查工作规程的四个工作环节中，选案机制建立的科学性与适用性风险、检查环节中对检查风险识别的理念及可操作性风险、对违法问题所取证据的合法性、充分性及适当性风险、审理工作中对审理岗位人员的选择及理解审理“七项内容”的可操作风险；对税收实体违法认定的风险；对税收违法情况进行行政处罚的认定及处罚适当性的风险；对其他税收程序法执行的风险等。

2、对税务稽查工作进行干预的风险

税收工作本是一种经济利益调整，许多时候甚至是重大利益调整，而在税务稽查这一特定工作环节更明显体现这种特性。因此，在当前国家治理转型时期的各项体制和制度未完全明晰、集权管理以及权责难对称的情况下，工作干预已是一种必然。干预可分积极的干预和消极的干预，而现实中的消极干预居多。有些干预在现实中以务实眼光看是有一定道理的，以部分税收利益置换了更大的其他综合效益，如在既有地方整体利益之下的对作为局部利益的地方税收利益调整的干预，这属于地方性干预，从税务部门的局部来看，是消极的，税法执行被扭曲，但放到地方整体性利益中，也可能是积极的，可能是综合效益更大，这也类同于某些国家税收利益形成的壁垒与国际贸易自由化下利益冲突调整时的情景一般。在出现的干预中，除前面所述之外，也有些干预是利益集团性的，影响着某些层级的政治经济；还有些是各种不同层级的私利性的考虑。这些干预在当前所反映的各个不同政府部门行政主体执法中已经比较司空见惯，也不时有被揭露出来。当然，对这种应有税收利益的人为调整，就形成了较为明显的税务稽查风险。

3、相关税法的缺陷和人员素质的不足形成工作疏漏风险

目前的税法中，制度性缺陷和部分税法内容的可操作性及相应伴生的监督性存在不足，同时，对稽查人员素质几乎没有规范标准保证质量的情况下，容易出现工作疏漏风险。对其不足，这容易从当前税务中介机构自行形成的许多制度性“大补丁”可以进行反证。例如，税务稽查工作规程是一部指导稽查工作的统一尺度的程序法，但现实中被查对象大大小小不一而足，用一套简单标准来适用是有些牵强，如对列入世界500强企业的某被查对象与对属个体性质的某商业零售超市的被查对象，用同一套程序标准进行检查是不是有些不合适？答案是肯定的。针对这个问题，有部分地方已作出补漏尝试，但对全部存在的税务执法部门而言，其中的风险无时不在。这些风险可能包括：对被查对象违法情况查出与否的识别风险、稽查成本与稽查直接成果可能极不对称风险、审理中执行审理“七项内容”的可操作性的风险、对综合性强的所得税等税种进行实体稽查的可操作风险、稽查岗位人员选取时对个人职业道德、业务素质结构及工作经验等重要不同因素考虑不足造成的风险等。

三、对税务稽查风险的务实应对

以上所存在的风险，有些是在实务中对风险认识的理念没有同步跟上，导致风险识别及可操作性的流程执行不足，有些很难在短期内进行有效应对，有些风险与当前大的体制环境及制度框架紧密联系，需要条件具备才能解决好。

针对以上存在的各种情况，在相关管理者岗位积极作为的条件下，可以将对前述稽查风险的解决分为短期可努力解决的应对和应长期逐渐解决的应对这两大类。

1、短期应对

所谓短期可应对，本文是指单个或少数管理层级的管理者可在不太长的期限内进行努力解决的应对。它包括：

（1）健全税务稽查工作规程，使发挥保证质量与效益的制约作用

①提升《税务稽查工作规程》的法律地位。②建立稽查选案的工作原则和具体实施制度，体现有效服务和保障税源管理的大局。③在规程的检查环节中，增加可能出现的税收违法风险的识别，体现当今审理风险理论中的风险导向审计理念，也体现出关注税收检查成本的意识，这也为过错问责提供保障。④改进并做实审理委员会工作机制，实行“领导+专家”的人员组成方式，形成“达到标准审理的实质审理与定期进行形式审理”的结合，形成对检查环节的有效制约和保障，营